如何放？怎么管？依舊是難題 四問(wèn)發(fā)改委汽車產(chǎn)業(yè)投資管理新政

近日記者獲悉，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家發(fā)改委”）向各有關(guān)部門(mén)發(fā)布《汽車產(chǎn)業(yè)投資管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《投資管理規(guī)定》”）。

國(guó)家發(fā)改委旨在通過(guò)《投資管理規(guī)定》，規(guī)范市場(chǎng)主體投資行為，引導(dǎo)社會(huì)資本合理投資，防止盲目建設(shè)與無(wú)序發(fā)展?！锻顿Y管理規(guī)定》已于5月25日結(jié)束征求意見(jiàn)，正式文件將于今年年內(nèi)發(fā)布。

記者注意到，《投資管理規(guī)定》對(duì)主體在中國(guó)境內(nèi)的汽車整車和零部件投資項(xiàng)目的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新修訂，與之前的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)在思路、規(guī)則、方法、執(zhí)行上都有明顯區(qū)別。

《投資管理規(guī)定》從何而來(lái)？為何發(fā)生如此大的變化？目標(biāo)是什么？有哪些亮點(diǎn)又有哪些條款值得商榷？它會(huì)給汽車業(yè)帶來(lái)哪些實(shí)質(zhì)性的改變？

記者仔細(xì)閱讀了《投資管理規(guī)定》中的各項(xiàng)條款，并采訪了多位業(yè)內(nèi)專家，試圖找到這些問(wèn)題的答案。

?放權(quán)地方政府　市場(chǎng)能發(fā)揮決定性作用嗎？

《投資管理規(guī)定》中，最大的調(diào)整是明確了汽車整車和零部件投資項(xiàng)目均由地方投資主管部門(mén)實(shí)施備案管理。為此，國(guó)家發(fā)改委還明確了堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、誰(shuí)投資誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管的原則。

“這是政府職能下放的重要舉措。以往全國(guó)的汽車項(xiàng)目必須由國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)審批，而產(chǎn)業(yè)投資新政中明確放權(quán)給地方政府，地方備案管理，國(guó)家監(jiān)管、問(wèn)責(zé)。以前中央審批項(xiàng)目，地方政府與企業(yè)一起謀資質(zhì)，地方保護(hù)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。隨著管理權(quán)的下放，地方政府成為管理者，要統(tǒng)籌管理省內(nèi)汽車項(xiàng)目，職責(zé)完全變了?！币晃辉谡匾块T(mén)工作過(guò)的業(yè)內(nèi)專家告訴記者。

記者注意到，《投資管理規(guī)定》中明確了地方投資主管部門(mén)的責(zé)任和義務(wù)，要求嚴(yán)格執(zhí)行《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》等規(guī)定，依法依規(guī)辦理汽車投資項(xiàng)目備案，并通過(guò)《全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)》及時(shí)將備案信息報(bào)送國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)；要求地方投資部門(mén)建立健全監(jiān)督責(zé)任制和責(zé)任追究制，加強(qiáng)汽車投資項(xiàng)目事中事后監(jiān)管；要求省級(jí)投資主管部門(mén)掌握本地區(qū)相關(guān)汽車產(chǎn)品產(chǎn)量和產(chǎn)能匯總情況，于每年3月底將本地區(qū)上年度產(chǎn)量和產(chǎn)能匯總情況上報(bào)國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)。

該專家稱，隨著地方政府職能上的變化，未來(lái)汽車項(xiàng)目的“準(zhǔn)生證”不會(huì)那么值錢(qián)了。企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈，很多企業(yè)會(huì)被淘汰出局，市場(chǎng)在汽車產(chǎn)業(yè)資源配置中將起決定性作用。

但將汽車項(xiàng)目的審批權(quán)由國(guó)家發(fā)改委轉(zhuǎn)移至地方政府，就能確保市場(chǎng)在汽車產(chǎn)業(yè)資源配置中的決定性作用嗎？中國(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)顧問(wèn)杜芳慈認(rèn)為并非如此，他表示：“雖然放權(quán)地方政府，但未來(lái)的汽車項(xiàng)目準(zhǔn)入仍然是政府操辦，這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律?！锻顿Y管理規(guī)定》雖然降低了發(fā)改委審批門(mén)檻，但地方門(mén)檻也相應(yīng)提高了，仍然是政府聯(lián)合辦企業(yè)的思路?！?/span>

也有專家表示，《投資管理規(guī)定》看似放權(quán)地方政府，其實(shí)對(duì)各省發(fā)展新項(xiàng)目有明確的要求。比如，新建獨(dú)立純電動(dòng)汽車企業(yè)，要求所在區(qū)域內(nèi)的新建純電動(dòng)車企業(yè)投資均已建成工廠，且產(chǎn)量達(dá)到建設(shè)規(guī)模。因一家企業(yè)的過(guò)失牽連到其他企業(yè)，多少有些“連坐”的意味。這顯然不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理思路，將項(xiàng)目審批權(quán)交給地方政府，恐怕難以發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。

?限定準(zhǔn)入門(mén)檻　結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新能實(shí)現(xiàn)嗎？

在《投資管理規(guī)定》的第二、三、四章，國(guó)家發(fā)改委分別就燃油汽車投資項(xiàng)目、純電動(dòng)汽車投資項(xiàng)目和汽車零部件投資項(xiàng)目進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。

其中，燃油汽車投資項(xiàng)目中，禁止新建獨(dú)立燃油汽車整車企業(yè)，禁止現(xiàn)有汽車整車企業(yè)跨乘用車、商用車類別建設(shè)燃油汽車生產(chǎn)能力，禁止燃油汽車僵尸企業(yè)股權(quán)變更。對(duì)現(xiàn)有汽車企業(yè)擴(kuò)大燃油車生產(chǎn)能力，也做了更為嚴(yán)格的要求，包括上兩個(gè)年度汽車產(chǎn)能利用率均高于全行業(yè)平均水平，上兩個(gè)年度新能源汽車產(chǎn)能占比均高于全行業(yè)平均水平等六項(xiàng)具體條款。

“目的很明確，就是要嚴(yán)格控制燃油車產(chǎn)能，讓企業(yè)集中注意力發(fā)展新能源汽車，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。”有專家告訴記者。

對(duì)于純電動(dòng)汽車項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委用了整整三頁(yè)的篇幅進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。其中，新建獨(dú)立純電動(dòng)汽車企業(yè)所在區(qū)域要滿足新能源汽車保有量占比高于全國(guó)平均水平、電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施比較完善、樁車比高于全國(guó)平均水平、僵尸企業(yè)和僵尸資質(zhì)清理工作全部完成等一系列條件。

這樣的要求顯然比2015年6月國(guó)家發(fā)改委、工信部制定下發(fā)的《新建純電動(dòng)乘用車企業(yè)管理規(guī)定》嚴(yán)格很多，新建電動(dòng)汽車企業(yè)的門(mén)檻大幅提升。

對(duì)此，中國(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)師建華表示，《投資管理規(guī)定》引導(dǎo)新能源汽車行業(yè)規(guī)范健康地成長(zhǎng)。國(guó)家發(fā)改委之前對(duì)于電動(dòng)汽車投資項(xiàng)目的管理，客觀上使新能源汽車產(chǎn)業(yè)還沒(méi)發(fā)展起來(lái)，產(chǎn)能已經(jīng)過(guò)剩。如今政府部門(mén)及時(shí)剎車，避免事態(tài)更嚴(yán)重。

中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所工業(yè)發(fā)展室主任趙英認(rèn)為，在新能源汽車領(lǐng)域，一些不具備研發(fā)能力和技術(shù)實(shí)力的企業(yè)一擁而上，造成了產(chǎn)能過(guò)剩，政府部門(mén)注意到這種狀況后，及時(shí)提高入局門(mén)檻很有必要。

對(duì)于汽車零部件投資項(xiàng)目，《投資管理規(guī)定》則限定了技術(shù)門(mén)檻，如新增發(fā)動(dòng)機(jī)項(xiàng)目，汽油發(fā)動(dòng)機(jī)升功率不低于70kW，柴油發(fā)動(dòng)機(jī)升功率不低于50 kW。要求新建車用動(dòng)力電池項(xiàng)目，能量型車用動(dòng)力單體比能量不低于300瓦時(shí)/千克，系統(tǒng)比能量不低于220瓦時(shí)/千克。

趙英認(rèn)為，在零部件投資項(xiàng)目上設(shè)定技術(shù)門(mén)檻，是為了避免低端制造盲目擴(kuò)張，引導(dǎo)企業(yè)加快關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)突破，促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的提升。但也有專家認(rèn)為，設(shè)定如此具體的技術(shù)門(mén)檻，會(huì)使人們過(guò)分關(guān)注各項(xiàng)指標(biāo)，從而阻礙技術(shù)創(chuàng)新的想象力和拓展空間，在多元化技術(shù)路線并存，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向仍存變數(shù)的情況下，用幾項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)限制創(chuàng)新思維的做法很不妥。

?思路轉(zhuǎn)變　能與工信部雙準(zhǔn)入有效銜接嗎？

記者注意到，《投資管理規(guī)定》最后一章寫(xiě)明：2015年發(fā)改委、工信部發(fā)布的《新建純電動(dòng)乘用車企業(yè)管理規(guī)定》、2017年發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于完善汽車投資項(xiàng)目管理的意見(jiàn)》、2004年發(fā)改委的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》將自產(chǎn)業(yè)投資新政實(shí)施之日起廢止。

“《投資管理規(guī)定》意義重大，它可以被視作是1994年版、2004年版《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》后，我國(guó)的第三版《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》?！庇袠I(yè)內(nèi)專家告訴記者，“同時(shí)，《投資管理規(guī)定》是新時(shí)代下，中央深化改革、全面開(kāi)放精神的重要落地，尤其是《投資管理規(guī)定》引入了負(fù)面清單管理模式，寫(xiě)明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，明確了哪些是不能做的事?！?/span>

《投資管理規(guī)定》的重要性不言而喻，它體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)改委汽車行業(yè)管理思路的轉(zhuǎn)變、方式的調(diào)整。很多業(yè)內(nèi)人士也判斷，《投資管理規(guī)定》一旦實(shí)施，將給汽車產(chǎn)業(yè)帶來(lái)明顯的變化。

但也有專家認(rèn)為，國(guó)家發(fā)改委只是管理汽車項(xiàng)目的投資，汽車企業(yè)及產(chǎn)品的準(zhǔn)入則是由工信部管理。今年4月，工信部起草了《道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入許可管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《征求意見(jiàn)稿》”），提出簡(jiǎn)化車輛生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入類別、優(yōu)化車輛產(chǎn)品準(zhǔn)入管理程序和方式等改革措施。但《征求意見(jiàn)稿》也明確了，工信部依據(jù)技術(shù)審查結(jié)果和公示復(fù)核結(jié)果對(duì)受理的車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入許可申請(qǐng)作出是否批準(zhǔn)的決定。

接近工信部的人士告訴記者，《征求意見(jiàn)稿》進(jìn)一步完善了汽車企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理辦法，但管理思路沒(méi)有變，依然是企業(yè)和產(chǎn)品雙準(zhǔn)入模式，也依然是由工信部進(jìn)行審批。

如此看來(lái)，國(guó)家發(fā)改委放權(quán)地方政府，工信部沿用傳統(tǒng)思路，兩部委的政策能否有機(jī)協(xié)調(diào)，對(duì)于簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)有著重要的意義。雙準(zhǔn)入的有效銜接，是政府管理思路轉(zhuǎn)變的目的能否最終實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。

?入場(chǎng)難度加大　“鯰魚(yú)”還能發(fā)揮“鯰魚(yú)效應(yīng)”嗎？

《投資管理規(guī)定》一出，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，新規(guī)對(duì)目前在市場(chǎng)上活躍度很高的造車新勢(shì)力的打擊很大。當(dāng)前造車新勢(shì)力的產(chǎn)品幾乎都是電動(dòng)汽車，一些企業(yè)已經(jīng)獲得生產(chǎn)資質(zhì)，一些沒(méi)有生產(chǎn)資質(zhì)的造車新勢(shì)力則依靠傳統(tǒng)車企為其代工?！锻顿Y管理規(guī)定》提升電動(dòng)汽車的準(zhǔn)入門(mén)檻后，這些造車新勢(shì)力的壓力明顯增大，獲得生產(chǎn)資質(zhì)的難度增大。此外，之前的入局者如果不能滿足條件，也面臨被清退的危險(xiǎn)。

趙英認(rèn)為，國(guó)家發(fā)改委提高準(zhǔn)入門(mén)檻，并不僅僅是針對(duì)造車新勢(shì)力，無(wú)論新舊，未來(lái)車企的壓力都會(huì)加大，面對(duì)同等挑戰(zhàn)。也有專家稱，“《投資管理規(guī)定》是要限制造車新勢(shì)力入場(chǎng)”這種說(shuō)法是片面的。他說(shuō)：“我們不必過(guò)多關(guān)注新造車企業(yè)的處境，只要政府部門(mén)提供真正開(kāi)放的發(fā)展環(huán)境，真正有能力、技術(shù)實(shí)力突出的企業(yè)一定會(huì)脫穎而出。”

《投資管理規(guī)定》中，國(guó)家發(fā)改委還對(duì)新建獨(dú)立純電動(dòng)汽車企業(yè)投資管理項(xiàng)目的法人和股東股權(quán)做出了明確規(guī)定。比如所有股東在項(xiàng)目建成且產(chǎn)量達(dá)到建設(shè)規(guī)模前，不撤出股本；股東現(xiàn)有的新建純電動(dòng)汽車企業(yè)投資項(xiàng)目均已建成，且產(chǎn)量達(dá)到建設(shè)規(guī)模，不存在違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目；主要股東股權(quán)高于三分之一的，自有資金和融資能力也需要滿足一定條件。

師建華告訴記者，那些已經(jīng)拿到“準(zhǔn)生證”卻不具備生產(chǎn)能力的新造車企業(yè)，應(yīng)該對(duì)自己的盲目投入負(fù)責(zé)。任何投資都是有風(fēng)險(xiǎn)的，如果企業(yè)不仔細(xì)衡量自身的技術(shù)、能力和市場(chǎng)環(huán)境就盲目湊熱鬧，勢(shì)必要承擔(dān)不良后果。

目前，一些造車新勢(shì)力正在等待入場(chǎng)，國(guó)家發(fā)改委卻拿出了這樣一份《投資管理規(guī)定》，提出了更多的要求。由此可以看出，汽車產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策的穩(wěn)定性不強(qiáng)，政策變化大對(duì)后來(lái)者明顯不公平。企業(yè)投身新能源汽車領(lǐng)域也是響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，增強(qiáng)汽車產(chǎn)業(yè)活力。但這樣具有針對(duì)性的政策一旦出臺(tái)，難免會(huì)打擊造車新勢(shì)力的士氣、影響資本的活躍度，政府部門(mén)期待的“鯰魚(yú)效應(yīng)”恐怕難以顯現(xiàn)。