控制劣質(zhì)煤≠限制煤炭進(jìn)口

　　根據(jù)彭博社報(bào)道，中國(guó)自7月1日起禁止省級(jí)政府批準(zhǔn)的二類口岸經(jīng)營(yíng)煤炭進(jìn)口業(yè)務(wù)，但國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的口岸不受該禁令影響。報(bào)道中提到的“知情人士”沒(méi)有說(shuō)明該禁令是短期臨時(shí)措施，還是長(zhǎng)期禁令。 

　　消息一出，立刻引起了多方關(guān)注。如果僅從這一政策本身來(lái)看，禁止二類口岸的煤炭進(jìn)口業(yè)務(wù)對(duì)中國(guó)整體的煤炭進(jìn)口影響似乎并不大。 

　　這里有必要對(duì)二類口岸和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的口岸進(jìn)行解釋和區(qū)分。按批準(zhǔn)開(kāi)放的權(quán)限劃分，口岸可以分為一類口岸和二類口岸。一類口岸是指國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)開(kāi)放的口岸，包括中央管理的口岸和由省、自治區(qū)、直轄市管理的部分口岸，也就是消息中所說(shuō)的不受禁令影響的口岸；而二類口岸主要是指由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)開(kāi)放并管理的口岸。 

　　二者最大的區(qū)別在于一類口岸允許中國(guó)籍和外國(guó)籍人員、貨物、物品和交通工具直接出入國(guó)（關(guān)、邊）境，而二類口岸只允許中國(guó)籍的人、貨、物及交通工具出入國(guó)境。一般較為熟悉的大型煤炭進(jìn)口港口秦皇島、防城港、湛江港、汕頭港等都是一類口岸。 

　　而根據(jù)上海鋼聯(lián)煤焦事業(yè)部的調(diào)查結(jié)果，此次被禁止進(jìn)口煤炭業(yè)務(wù)的碼頭主要包括福建可門港、寧德港、東吳港和海南樂(lè)東港，所屬電廠分別是華電、大唐、國(guó)電和華能。以上碼頭年進(jìn)口量達(dá)到1500萬(wàn)噸左右，假設(shè)下半年禁止卸貨，將影響750萬(wàn)噸左右的量。 

　　2016年中國(guó)煤炭進(jìn)口量超過(guò)了2.5億噸，這樣，受影響的量只占去年進(jìn)口量的3%左右，如果從整個(gè)煤炭市場(chǎng)來(lái)看，這個(gè)量大概占去年35億噸煤炭產(chǎn)量的0.2%。 

　　因此，對(duì)二類口岸煤炭進(jìn)口業(yè)務(wù)的調(diào)整，對(duì)幾大發(fā)電集團(tuán)和整個(gè)煤炭市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，影響微乎其微。之所以消息引起了大家的重視，在于這一調(diào)整似乎傳遞了政府限制煤炭進(jìn)口的決心和信號(hào)。 

　　市場(chǎng)認(rèn)為近期政府一直著手于對(duì)煤炭進(jìn)口的限制。今年5月政府提出要堅(jiān)決控制劣質(zhì)煤進(jìn)口，通過(guò)進(jìn)一步提高商品煤質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)進(jìn)口動(dòng)力煤和進(jìn)口煉焦煤從熱值、灰分、揮發(fā)分、硫分等指標(biāo)進(jìn)行更加嚴(yán)格的限制，有效控制煤炭進(jìn)口規(guī)模。 

　　隨后，國(guó)家發(fā)改委在發(fā)布的《2017年煤炭去產(chǎn)能實(shí)施方案》中提到，要嚴(yán)控劣質(zhì)煤生產(chǎn)流通和進(jìn)口使用，認(rèn)真落實(shí)《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，嚴(yán)格進(jìn)口檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和程序。據(jù)說(shuō)有關(guān)部門正在討論修改《關(guān)于嚴(yán)格控制劣質(zhì)煤炭進(jìn)口有關(guān)措施》，進(jìn)一步從量上限制劣質(zhì)進(jìn)口煤。 

　　雖然控制劣質(zhì)煤不等于限制煤炭進(jìn)口，但很容易讓人將其理解為是限制煤炭進(jìn)口的開(kāi)始。由于國(guó)內(nèi)煤炭產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，是這輪能源供給側(cè)改革的重中之重。 

　　除了執(zhí)行歷史上最嚴(yán)厲的“去產(chǎn)能”政策，政府從去年4月份開(kāi)始推行的煤炭企業(yè)276天工作日制度，通過(guò)控制生產(chǎn)天數(shù)的方式來(lái)限制產(chǎn)能。政府發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和改善煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序的通知》規(guī)定，要求全國(guó)煤礦自2016年起全年作業(yè)時(shí)間不超過(guò)276個(gè)工作日，相當(dāng)于現(xiàn)有合規(guī)產(chǎn)能的基礎(chǔ)上乘以0.84的系數(shù)作為新的合規(guī)生產(chǎn)能力。276天工作日制度的實(shí)施，人為極大地改善了2016年煤炭行業(yè)的供需狀況和市場(chǎng)信號(hào)，使煤炭迅速達(dá)到供需平衡。 

　　由于2016年煤炭需求回暖，導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格大幅提高（接近60%的上漲）。從去年10月到今年5月，煤炭?jī)r(jià)格都維持在600元每噸的高位。而國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格的上漲，直接造成了價(jià)格更為低廉的進(jìn)口煤炭大幅增加，去年煤炭進(jìn)口提高了四分之一，絕對(duì)量超過(guò)了2.5億噸。 

　　如果國(guó)內(nèi)煤炭“去產(chǎn)能”和限制煤炭產(chǎn)量的結(jié)果是大量國(guó)外劣質(zhì)煤炭涌入，當(dāng)然有悖于“去產(chǎn)能”初衷，也增加了“去產(chǎn)能”難度，從環(huán)境保護(hù)的角度說(shuō)，也的確有必要對(duì)劣質(zhì)煤炭進(jìn)口進(jìn)行限制，但是政策不宜演變?yōu)閷?duì)煤炭進(jìn)口的限制，因此政策措施需要謹(jǐn)慎，而且現(xiàn)實(shí)中實(shí)施起來(lái)也比較困難。 

　　首先最重要的是“北出南進(jìn)”一直是中國(guó)煤炭進(jìn)出口基本格局，這個(gè)是由于煤炭大宗運(yùn)輸成本所決定的。即使當(dāng)初中國(guó)還是煤炭?jī)舫隹趪?guó)時(shí)，就是“北出南進(jìn)”，這種由運(yùn)輸成本和煤炭資源分布條件所造成的約束，現(xiàn)在并沒(méi)有改變。 

　　其次，進(jìn)口煤炭一直是穩(wěn)定國(guó)內(nèi)煤炭市場(chǎng)和價(jià)格的一股力量，對(duì)平衡國(guó)內(nèi)煤炭供需缺口有一定意義，對(duì)國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格的過(guò)快和過(guò)高上漲有一定抑制作用，尤其在華東及東南沿海地區(qū)，作用更加明顯。 

　　因此，限制煤炭進(jìn)口不利于穩(wěn)定國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格。并且，進(jìn)口煤炭量增加常常是國(guó)內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格上漲的直接后果，如果進(jìn)口煤炭?jī)r(jià)格更便宜，用煤企業(yè)選擇價(jià)格低的進(jìn)口煤炭似乎無(wú)可非議。因此進(jìn)口煤炭有利于提高國(guó)內(nèi)煤炭企業(yè)的效率和競(jìng)爭(zhēng)力，也是煤炭市場(chǎng)化所需要的。中國(guó)目前能源系統(tǒng)煤炭依然舉足輕重，而歷史上煤炭?jī)r(jià)格大幅度上漲帶來(lái)的種種宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，以及煤電產(chǎn)業(yè)之間的矛盾，我們都記憶猶新。 

　　最后，限制煤炭進(jìn)口是否能有效起到減少排放的作用？此次禁令的一個(gè)主要目的就是限制劣質(zhì)進(jìn)口煤的流入，主要是通過(guò)增加中間環(huán)節(jié)，壓縮劣質(zhì)進(jìn)口煤的利潤(rùn)空間來(lái)實(shí)現(xiàn)。但如果限制進(jìn)口，卻不限制國(guó)內(nèi)同類煤炭每天的生產(chǎn)和使用，的確會(huì)使人對(duì)政策目的及后果產(chǎn)生疑慮，究竟是為減少排放還是為限制進(jìn)口？實(shí)際上，這種做法相當(dāng)于多繞了一環(huán)。如果直接在生產(chǎn)終端進(jìn)行控制或?qū)ε欧耪鞫?，通過(guò)稅收倒逼用煤企業(yè)選擇高熱量、低排放的煤炭，而不是區(qū)分低質(zhì)煤炭的來(lái)源，顯然更公平、更有效率。 （文丨林伯強(qiáng) 廈門大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng) ）