分布式光伏“整縣推進(jìn)”試點之困：農(nóng)民的屋頂，為何成為多方利益博弈場

“電站裝到一半，村里突然來人告訴我不要裝了，說是后面會有其它廠商統(tǒng)一安裝，可我已經(jīng)裝好的部分總不能拆掉吧?”近日，我省有地方的村民反映，在安裝屋頂光伏電站的過程中，遇到了一些蹊蹺事。記者了解到，當(dāng)前，隨著我國分布式光伏“整縣推進(jìn)”步伐不斷加快，屋頂光伏行業(yè)迎來跨越式發(fā)展。然而，部分地方“照搬硬套”集中式光伏曾經(jīng)的發(fā)展模式，再次上演“圈地運(yùn)動”，通過“一企包一縣”等排他性舉措，片面將市場各方對立起來。對此，有專家提出，在國家“雙碳戰(zhàn)略”面前，央企國企、上市民企、中小企業(yè)等參與方如何高效協(xié)作，發(fā)揮市場的積極性，不僅考驗部分地方政府的執(zhí)政能力，也決定屋頂光伏終端用戶能否真正受益。

“整縣推進(jìn)”引多方力量進(jìn)場

2021年6月，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于報送整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開發(fā)試點方案的通知》，正式拉開了分布式光伏“整縣推進(jìn)”的大幕。當(dāng)年9月，國家能源局又公布676個“整縣推進(jìn)”的試點縣(市、區(qū))，其中，包括南京市溧水區(qū)、無錫市錫山區(qū)、常州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、連云港灌南縣、鹽城市射陽縣等全省59個地區(qū)入選，數(shù)量位居全國第三。

政策推動的效果立竿見影，2021年，我國新增光伏裝機(jī)約53GW，分布式占了55%左右，達(dá)29GW，這是分布式光伏歷史首次超越集中式光伏。中國光伏行業(yè)協(xié)會預(yù)測，2022至2025年，我國年均新增光伏裝機(jī)將達(dá)到83至99GW，分布式光伏有望繼續(xù)占據(jù)半壁江山，甚至持續(xù)超越集中式光伏。

前景光明，吸引了多方力量前來角逐，其中不乏華能、三峽、大唐、國家電投等大型央企。以國家電投為例，2021年12月，公司召開縣域和大用戶開發(fā)推介會，要求各單位要以等不起、坐不住的姿態(tài)，以釘釘子精神研究、推動、部署縣域和大用戶開發(fā)工作，盡快推動縣域和大用戶開發(fā)形成新局面。大唐集團(tuán)也表示，集團(tuán)積極響應(yīng)國家關(guān)于整縣推進(jìn)分布式光伏開發(fā)試點工作，已取得了51個試點縣區(qū)、總?cè)萘考s1.2GW的成績。

“其實，屋頂光伏過去算不上一個多大的市場，行業(yè)巨頭大多看不上，主要是一些民企在慢慢耕耘。”陳建在江蘇一個縣城代理一家民營光伏品牌，他告訴記者，普通百姓尤其是農(nóng)戶的屋頂光伏市場并不好開拓，需要一家家去談，談好再拿個人身份證明、房屋產(chǎn)權(quán)證明等材料去相關(guān)部門備案，流程走完才能真正去安裝，后期還要負(fù)責(zé)維護(hù)，因此是一個費(fèi)時費(fèi)力的活。好在，作為光伏行業(yè)的老兵，目前，陳建帶了一個10幾人的團(tuán)隊，在當(dāng)?shù)厣罡嗄?，在圈?nèi)也算小有名氣，業(yè)務(wù)量一度領(lǐng)先全縣。

不過，在當(dāng)?shù)厝脒x“全縣推進(jìn)”試點之后，陳建迎來了更多競爭對手。這個小小的縣城，也成為各大光伏廠商的必爭之地，僅僅民企這塊，就有超過5家代理商在去年下半年完成進(jìn)場，并迅速組建團(tuán)隊。“一個縣的屋頂資源是有限的，尤其是農(nóng)戶就那么多，僧多粥少，競爭自然非常激烈，大家也都是‘各顯神通’吧，我們當(dāng)然還是要提升自身競爭力，積極去應(yīng)對。”陳建介紹，為此，自己特意擴(kuò)大了業(yè)務(wù)人員規(guī)模，準(zhǔn)備進(jìn)行一村一戶的“地毯式”開拓。

“一企包一縣”模式受爭議

就在陳建準(zhǔn)備大展身手之際，他意外發(fā)現(xiàn)，今年過完年，當(dāng)?shù)匚蓓敼夥ㄔO(shè)的進(jìn)度放緩了。“有些村鎮(zhèn)告訴我，需要對項目進(jìn)行摸底，所以暫停了相關(guān)證件的開具，導(dǎo)致我們的業(yè)務(wù)量比之前少了很多。”陳建告訴記者，自己的同行基本都遇到了類似情況，一些剛?cè)刖值钠放?，甚至都沒能做上幾單業(yè)務(wù)。

為何更多企業(yè)參與之后，反而“拖累”了屋頂光伏“整縣推進(jìn)”的步伐?記者了解到，與這一現(xiàn)象同步，不少地方正在探索“一企包一縣”模式。

“所謂‘一企包一縣’，就是地方政府將一整個縣的屋頂光伏資源，都打包交給一家企業(yè)去做。”分布式光伏行業(yè)資深人士李鴻遠(yuǎn)告訴記者，和集中式光伏曾經(jīng)的遭遇類似，分布式光伏也在進(jìn)行一場“圈地運(yùn)動”，“農(nóng)戶資源是建一戶少一戶，誰掌握了這些終端資源，才能在未來的市場競爭中占據(jù)話語權(quán)，除了迎合未來清潔能源發(fā)展的趨勢外，掌握了這些底層用戶數(shù)據(jù)，未來才可能搭建更多元的商業(yè)邏輯。”

李鴻遠(yuǎn)還透露，在探索“一企包一縣”模式的背景下，既然終端資源是有限的，在最終那家被選定的企業(yè)明確下來之前，有地方政府會刻意放慢腳步，從而確保“包干”企業(yè)持有一定的光伏發(fā)電項目開發(fā)規(guī)模，這也是為什么有些公司會發(fā)現(xiàn)自己無法開拓新業(yè)務(wù)，有些農(nóng)戶正在安裝的電站也會被叫停。

于飛在山東某地代理一家江蘇光伏品牌，他也告訴記者，自己已經(jīng)近半年沒有新項目了。2021年12月，當(dāng)?shù)卦l(fā)布一則通知，提出“暫緩全區(qū)范圍內(nèi)一切光伏項目備案，包括集中式和屋頂分布式光伏項目備案工作，已公示通過的除外。”于飛介紹，雖然當(dāng)?shù)匚募裁鞔_指出支持各類市場主體參與整區(qū)分布式光伏開發(fā)，企業(yè)可根據(jù)自身條件和優(yōu)勢，通過市場競爭方式參與整區(qū)規(guī)模化開發(fā)，“但最終，政府還是將整區(qū)資源打包交給了一家大型企業(yè)。”

對此，李鴻遠(yuǎn)認(rèn)為，如果各地都踐行“一企包一縣”模式，中小企業(yè)甚至大部分民企，在現(xiàn)有條件下很難分羹，這有違國家相關(guān)政策。實際上，去年，國家能源局就曾在回復(fù)有關(guān)提問時，明確了自愿不強(qiáng)制、試點不審批、到位不越位、競爭不壟斷、工作不暫停等五項準(zhǔn)則。其中，在競爭不壟斷方面，國家能源局要求，試點工作應(yīng)堅持市場主導(dǎo)和充分競爭的原則，各地屋頂分布式光伏開發(fā)市場應(yīng)向所有符合條件的企業(yè)開放，企業(yè)可根據(jù)自身條件和優(yōu)勢，參與市場競爭，參加開發(fā)建設(shè)。

違背準(zhǔn)則背后的苦衷

“一企包一縣”模式不僅違背國家能源局“競爭不壟斷”的準(zhǔn)則，也導(dǎo)致部分地區(qū)無法做到“工作不暫停”，人為影響了國家“雙碳戰(zhàn)略”的推行。那么，為什么還有地方政府如此操作?

采訪中，一位地方政府相關(guān)人士道出了苦衷。“長期以來，農(nóng)民在接觸屋頂光伏時，都處于弱勢方，買的沒有賣的精，被騙被坑的事件比比皆是。”該人士告訴記者，究其原因，正是屋頂光伏一直都處于魚龍混雜的狀態(tài)，大量不負(fù)責(zé)任的企業(yè)損害了農(nóng)戶的利益，地方政府在執(zhí)行“整縣推進(jìn)”時，確實需要優(yōu)先選擇一些有實力的企業(yè)，先把市場的良性秩序建立起來。

記者也在我省多地了解到，“光伏發(fā)電”在一些農(nóng)村地區(qū)，一度和騙局劃上了等號。常州溧陽市綢繆鎮(zhèn)的一位村民王鵬就向記者描述了自己被騙的經(jīng)歷。“前年夏天，有人來我家說可以建屋頂光伏，通過陽光發(fā)電，不僅家里以后不用交電費(fèi)了，多余的電還可以賣錢。”王鵬告訴記者，一開始，對方說自己不用花一分錢，只用提供個屋頂就行，結(jié)果等到要安裝時，才發(fā)現(xiàn)自己也要墊付一部分費(fèi)用，而且安裝的過程中還會收取很多雜七雜八的費(fèi)用。如果拒絕安裝，還需要交一部分違約金，最終只好選擇繼續(xù)安裝。“問題是，東西才裝了不到一年就壞了，再找對方維修時，人都找不到了，白白虧了好幾萬，找人拆還得花錢，只能一直放那，又擔(dān)心時間長了會掉下來砸到人。”王鵬說。

相比之下，王鵬還屬于“及時止損”，記者了解到，目前有些地區(qū)還有不少農(nóng)民至今都陷身“光伏貸”。此類“騙術(shù)”一般是光伏商先對農(nóng)戶許以高額的回報，由農(nóng)戶作為貸款主體去向金融機(jī)構(gòu)貸款，然后光伏商夸大電站收益和電站價格，導(dǎo)致農(nóng)戶收到的發(fā)電收益根本無法償還貸款，讓農(nóng)民不僅沒有致富，反而長期困在“光伏貸”里。

正是市場中有人“渾水摸魚”，地方政府才不得不格外謹(jǐn)慎，在選擇“整縣推進(jìn)”的合作伙伴時，更傾向于大型企業(yè)。另一方面，目前，分布式光伏的收益有限，也考驗著企業(yè)的承受能力。

“我算過一筆賬，一個10千瓦的電站，一年收益不到5000元，光伏組件成本、安裝建設(shè)成本差不多就要4萬元，再加上每年給農(nóng)戶的租金，一般需要10年才能收回成本。”李鴻遠(yuǎn)表示，目前，由于市場火爆，上游原材料價格一直在漲，更拉高了成本，普通中小企業(yè)一般都難以承受。

問題及時暴露或非壞事

政策可能有苦衷，但是農(nóng)戶利益受損仍是大概率事件。其中，最顯而易見的是租金的不同。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在江蘇和山東等光伏大省，沒有實行“一企包一縣”的地區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶在自己屋頂安裝一個光伏電站，每一塊太陽能光伏板的主流收益是每年50元。然而，在個別已經(jīng)實行“一企包一縣”的區(qū)域，這個價格普遍會降低至40元左右。

“一般一個農(nóng)戶家的屋頂光伏電站會用到60塊板子以上，這樣一年下來，老百姓就會直接減少大幾百元的收入。”陳建告訴記者，由于光伏電站收益周期較長，對農(nóng)戶而言，多年下來就累計成一筆不小的收入，因此農(nóng)戶也會質(zhì)疑，別家給的租金多，為什么不讓我們裝別家的?

那么，為什么會存在差價?有業(yè)內(nèi)專家透露，可能是目前“包干”的大型企業(yè)，對市場還有些“水土不服”。“要知道，它們此前并不熟悉分布式光伏市場，可以說是‘大炮打蒼蠅’，競爭優(yōu)勢得不到體現(xiàn)。”一位業(yè)內(nèi)專家介紹，一直以來，大型能源企業(yè)的主戰(zhàn)場都是集中式光伏，對于分布式光伏這種瑣碎、量小且難以管理的項目都是持“觀望”態(tài)度，也因此，分布式光伏成為了我國諸多民營光伏企業(yè)發(fā)揮比較優(yōu)勢的跑馬場。

“基層情況很復(fù)雜，我們在地方上確實面臨人手不足等情況。”國內(nèi)某電力央企新能源開發(fā)相關(guān)工作人員也透露，雖然政策導(dǎo)向明朗，自己所在企業(yè)目前還是寧愿去做更大的項目。

“如今市場環(huán)境變了，原有格局被打破，新的模式尚未完全成熟，這個過程中，必然會暴露出各種各樣的問題。”李鴻遠(yuǎn)認(rèn)為，當(dāng)前，應(yīng)準(zhǔn)確認(rèn)識屋頂分布式光伏的新穎性與復(fù)雜性，著力探索分布式光伏的集約化開發(fā)模式，避免套用集中式光伏發(fā)展模式，尤其慎用“一企包一縣”模式，復(fù)雜問題不可簡單化。

中國光伏行業(yè)協(xié)會副秘書長劉譯陽則對外表示，并不是反對“一企包一縣”，而是反對不公開的、強(qiáng)制將所有屋頂外包給一家企業(yè)。劉譯陽認(rèn)為，不管是哪家企業(yè)，不管是央企國企還是民營企業(yè)，都要公平競爭、公開透明，而不是“內(nèi)定”。

還有業(yè)內(nèi)專家表示，現(xiàn)在看來，在最初啟動時，有些地方的“調(diào)門”高了一些，“步子”大了一些，“現(xiàn)階段，很多項目開始實實在在地落地實施，這時候發(fā)現(xiàn)問題、暴露矛盾也不是壞事，如果能夠積極探索解決，調(diào)整不恰當(dāng)?shù)乃悸罚炊钦嬲_(dá)到了試點的目的。”