氣候變化的困境和突圍之道

近年來,我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步,各項(xiàng)工作有條不紊穩(wěn)步推進(jìn),工作體系逐步健全,在國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)舞臺(tái)發(fā)揮了舉足輕重的作用。隨著國(guó)內(nèi)職能調(diào)整以及國(guó)際形勢(shì)的變化,我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作面臨新的挑戰(zhàn),需要實(shí)現(xiàn)新的突破,將應(yīng)對(duì)氣候變化各項(xiàng)工作邁上新的臺(tái)階。

法律法規(guī)缺位需進(jìn)一步彌補(bǔ)

“十八大”以來,黨中央國(guó)務(wù)院更加重視依法治國(guó),將法治作為執(zhí)政施策的前提,國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展必須沿著法制化的道路前行,我國(guó)的法制化進(jìn)程正朝著從“法無禁止皆可為”到“法無授權(quán)不可為”的方向轉(zhuǎn)變,對(duì)于政府施政尤為如此。因此,對(duì)于任何一個(gè)行業(yè)主管部門而言,其制定政策需要嚴(yán)格依照法律授權(quán)進(jìn)行。

長(zhǎng)期以來,黨中央國(guó)務(wù)院高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化工作,將應(yīng)對(duì)氣候變化作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、保障能源安全、糧食安全、生態(tài)安全、人民健康和財(cái)產(chǎn)安全的重要抓手,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容,并做出了一系列重要戰(zhàn)略部署和工作安排。

全國(guó)人大常委會(huì)曾做出關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的重要決議,并授權(quán)應(yīng)對(duì)氣候變化行政主管部門積極開展立法調(diào)研和起草工作,應(yīng)對(duì)氣候變化立法也曾提上議事日程,但該法律始終未能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性立法程序,目前仍未能出臺(tái),這給我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作造成了上位法缺失的遺憾,支撐碳市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行的《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》也尚未正式出臺(tái),這給我國(guó)深度推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)埋下了陰影。

法律的缺失不僅影響政策制定的效力,也將影響參與該行業(yè)的各類社會(huì)主體發(fā)揮應(yīng)有的作用,權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任無法明晰,激勵(lì)和處罰機(jī)制難以有效建立,這將深度影響我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化各項(xiàng)工作向縱深推進(jìn)的力度和廣度。

今后需要加強(qiáng)與立法機(jī)構(gòu)的深度互動(dòng),推動(dòng)氣候變化議題在更高政治決策層的顯示度和影響力,加強(qiáng)政策和技術(shù)層面的協(xié)同創(chuàng)新,強(qiáng)化相關(guān)和相近領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào),加強(qiáng)與人大代表和政協(xié)委員的互動(dòng),建立多渠道的立法建議機(jī)制,通過修改與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的法律法規(guī)將應(yīng)對(duì)氣候變化內(nèi)容融入其中,特別是環(huán)境保護(hù)與能源發(fā)展等領(lǐng)域的法律法規(guī),最大限度地優(yōu)先確保應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)工作有法可依。

政策協(xié)同力度需進(jìn)一步強(qiáng)化

自我國(guó)建立專門性應(yīng)對(duì)氣候變化業(yè)務(wù)主管部門以來,我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的工作機(jī)制逐步建立,應(yīng)對(duì)氣候變化各類規(guī)劃相繼印發(fā),總體戰(zhàn)略和政策體系也逐步形成,應(yīng)對(duì)氣候變化的各項(xiàng)業(yè)務(wù)也逐步清晰,各級(jí)政府將應(yīng)對(duì)氣候變化納入各自的五年發(fā)展規(guī)劃,并制定詳細(xì)的目標(biāo)和任務(wù),通過逐級(jí)分解和考核監(jiān)督等方式落實(shí)完成各項(xiàng)任務(wù)。

然而,我國(guó)面臨的氣候變化形勢(shì)卻異常嚴(yán)峻,尤其是面臨持續(xù)上漲的溫室氣體排放和居高不下的化石能源消費(fèi),以及面臨著不斷加劇的氣候變化災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)前的政策無法真正滿足應(yīng)對(duì)氣候變化的需要。

目前我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的手段主要集中在目標(biāo)設(shè)置、規(guī)劃制定、任務(wù)分解、部門落實(shí)、考核問責(zé)、公眾宣傳等方面,在完成應(yīng)對(duì)氣候變化各項(xiàng)目標(biāo)的過程中存在政策“搭便車”的現(xiàn)象。

節(jié)能技改、可再生能源、綠色金融、綠色建筑、大氣治理等領(lǐng)域有助于減排的政策在控制溫室氣體排放方面發(fā)揮了積極作用,而高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、水資源高效開發(fā)利用、氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)防等也提高了我國(guó)適應(yīng)氣候變化的能力,但在真正應(yīng)對(duì)氣候變化方面目前的各項(xiàng)政策顯得較為薄弱而且分散,而專屬應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的碳市場(chǎng)等政策工具的運(yùn)用尚未起到四兩撥千斤的作用,我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面面臨的形勢(shì)以及需要彌補(bǔ)的現(xiàn)有政策不足仍面臨挑戰(zhàn)。

而對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化真正起作用的政策措施主要集中在財(cái)政、稅收、金融、保險(xiǎn)等涉及資金流動(dòng)的方面,只有真正改變?nèi)鐣?huì)的資金流向,使資金流向綠色、低碳、環(huán)保的產(chǎn)業(yè)以及有助于提升基礎(chǔ)設(shè)施、能源、公眾健康抵御氣候風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域,才能夠真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化,在這些方面我國(guó)的政策還需要加大力度調(diào)整和完善。

與此同時(shí),應(yīng)對(duì)氣候變化的政策還需要和相近領(lǐng)域的政策如環(huán)境和能源等領(lǐng)域充分協(xié)調(diào)整合,與可能存在沖突的政策如經(jīng)濟(jì)和民生等領(lǐng)域政策需要磨合形成合力而非阻力,只有這樣我們的應(yīng)對(duì)氣候變化政策才能真正發(fā)揮效力,助推我國(guó)經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的同時(shí),提高全社會(huì)抵御氣候風(fēng)險(xiǎn)的能力,并實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、包容性和可持續(xù)發(fā)展。

部門協(xié)調(diào)程度需進(jìn)一步加強(qiáng)

應(yīng)對(duì)氣候變化涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)行業(yè)和多個(gè)領(lǐng)域,涉及的政府部門也較多,制定有效的政策需要各部門通力合作、形成合力、發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

受制于長(zhǎng)期以來我國(guó)政府部門各自為政,條塊化分割嚴(yán)重,細(xì)分行業(yè)政策制定各司其職,難以形成合力,這就造成應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門抓手不足,而其他部門則存在將應(yīng)對(duì)氣候變化邊緣化的情況,不同部門在各自權(quán)限和職責(zé)范圍內(nèi)分頭行動(dòng),導(dǎo)致政策較為分散,難以實(shí)現(xiàn)整體發(fā)力,容易導(dǎo)致政策效果不足。

應(yīng)對(duì)氣候變化需要將氣候變化因素融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主流,將應(yīng)對(duì)氣候變化納入各個(gè)行業(yè)的總體戰(zhàn)略和政策體系中,這就需要各部門高度協(xié)調(diào)配合,減少部門間的阻力和隔閡,充分溝通交流,強(qiáng)化信息共享和定期交流機(jī)制,完善政策制定和實(shí)施反饋機(jī)制,最大限度的形成系統(tǒng)性合力。

充分發(fā)揮各級(jí)黨委和政府的高層決策作用對(duì)于推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化政策有效制定和實(shí)施極為關(guān)鍵,特別是中央政治局的政治引領(lǐng)作用和國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組的政策統(tǒng)領(lǐng)作用,自上而下形成推動(dòng),保障應(yīng)對(duì)氣候變化的各項(xiàng)政策能夠落地生根。

同時(shí)還需要在國(guó)家層面進(jìn)一步發(fā)揮中央決策機(jī)構(gòu)如中央深改組、中央財(cái)經(jīng)辦等在宏觀政策制定方面的重要作用,加大政策統(tǒng)籌和實(shí)施力度。

社會(huì)支撐需要進(jìn)一步夯實(shí)

得益于各級(jí)政府、新聞媒體、公益人士以及各類環(huán)保組織等的大力宣傳和倡導(dǎo),綠色出行、低碳生活等理念已經(jīng)蔚然成風(fēng)并深深植入到了公眾的理念之中,但公眾從認(rèn)知到行動(dòng)還存在著很多的障礙,全社會(huì)的生產(chǎn)和生活方式仍然相對(duì)粗放,離建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)、積極應(yīng)對(duì)氣候變化實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展等總體目標(biāo)還存在很大的差距。

企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為仍然以逐利為首要目標(biāo),應(yīng)對(duì)氣候變化僅僅體現(xiàn)在少數(shù)國(guó)有企業(yè)和上市公司的社會(huì)責(zé)任中,尚未被大多數(shù)企業(yè)納入到其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及管理決策中,而公眾的日常生活也在低碳與便利之間進(jìn)行著搖擺,真正實(shí)現(xiàn)綠色低碳的生產(chǎn)和生活方式還有漫長(zhǎng)的道路要走。

從事應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的社會(huì)組織在專業(yè)性、影響力、運(yùn)作模式、資金供給等方面往往存在不足,盡管其在推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化工作方面起到了積極作用,但離其自身應(yīng)該發(fā)揮的作用以及社會(huì)的需求等方面還有較大差距,需要進(jìn)一步壯大社會(huì)組織的影響力和帶動(dòng)力,在這些方面需要政府加大公共服務(wù)購(gòu)買力度,通過適當(dāng)?shù)呢?cái)政資金撬動(dòng)更多的社會(huì)力量投入到應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)中,通過社會(huì)組織的作用來帶動(dòng)更多的群體、企業(yè)、社區(qū)、基層政府等積極開展應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)。

國(guó)際化程度需要進(jìn)一步提升

長(zhǎng)期以來,國(guó)際社會(huì)針對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的立場(chǎng)和行動(dòng)存在質(zhì)疑,尤其是在國(guó)際多邊談判進(jìn)程中,對(duì)于大幅消減溫室氣體排放以及建立全球統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的透明度體系等方面對(duì)中國(guó)咄咄逼人。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及對(duì)外影響力的迅速提升,國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)的期待與訴求也與日俱增,尤其是近年來隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施和“南南合作”的深入推廣,國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的對(duì)外形象評(píng)價(jià)褒貶不一,一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)不再是發(fā)展中國(guó)家的呼聲越發(fā)高漲,要求中國(guó)承擔(dān)更多國(guó)際責(zé)任的愿望也越發(fā)強(qiáng)烈,面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)如何擺正我國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的位置和角色,顯得格外重要。

在新形勢(shì)下,我們需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)動(dòng)態(tài)變化的研判,深度把脈國(guó)際發(fā)展趨勢(shì),以更加開放和務(wù)實(shí)的心態(tài)融入國(guó)際社會(huì),將國(guó)內(nèi)各項(xiàng)工作朝著國(guó)際化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化方向發(fā)展,在議程設(shè)置、規(guī)則制定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、輿論導(dǎo)向等方面搶占話語(yǔ)權(quán)和制高點(diǎn),吸引應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的國(guó)際組織落戶中國(guó),為中國(guó)綠色低碳發(fā)展貢獻(xiàn)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也加大中國(guó)的人才輸出,確保在國(guó)際舞臺(tái)上能夠出現(xiàn)更多中國(guó)身影、發(fā)出更強(qiáng)中國(guó)聲音、貢獻(xiàn)更巧中國(guó)智慧,為全球應(yīng)對(duì)氣候變化事業(yè)做出中國(guó)貢獻(xiàn)。