【2017PVCEC】如何引入配額制？引入配額制做什么？——國家可再生能源中心任東明解讀配額制政策

:2017年10月17日-19日，2017中國光伏大會暨展覽會(PVCEC2017)在北京隆重召開。國家可再生能源中心任東明在中國綠證市場研討會上發(fā)表了題為“配額制政策解讀”的主旨演講。

以下為發(fā)言實錄：

任東明：各位嘉賓大家下午好，根據(jù)會議安排，讓我講一下配額制方面的問題，我看這個會議手冊上是解讀可再生能源配額制，談不到解讀，因為咱們國家還沒有，解讀輪不到我解讀，我就是談一些個人的看法，通過今天的交流更多提一些交流給各位在座的大家都關心配額制這些同仁們，共同思考在我們國家引入配額制，如何引入配額制，和引入配額制到底要做什么，大家共同來出謀劃策。

引入配額制需要深入思考的幾個問題，另外現(xiàn)在配額制冷了幾年，現(xiàn)在又開始熱了，肯定形勢發(fā)生變化了，到底哪些新形勢，配額制設計來說本身來說，到底要解決哪幾個基本問題，如果我們不選擇配額制，解決這些問題，比如說消納這些問題到底都沒有替代方案，另外我們國家沒有其他的經(jīng)驗和政策供我們思考和參考，所以就從這幾個問題，我更多的是提一些問題。

需要深入思考的問題，我們要思考為什么我們要引入配額制，特別是現(xiàn)在對于配額制這兩年發(fā)聲音的人特別多，但是你仔細看看，仔細想一想，還沒有真正理解配額制，什么叫配額制，所以我覺得在這種情況下，更需要大家認真分析我們面臨的問題，發(fā)出一些理性的聲音，這個非常需要，另外形勢到底是什么，條件到底是什么，現(xiàn)有的政策比如補貼政策，是否到了山窮水盡地步了，為什么現(xiàn)在走不通，還有配額制本身這個政策它的特征它的本質(zhì)到底是什么，能做什么，不能做什么，現(xiàn)在都沒有思考清楚，還有剛才我說的。除了配額制到底有沒有替代方案，如果我們引入配額制，正像剛才說的，2018年要引入配額制，我們實施配額制有效途徑到底是什么，集中在一起現(xiàn)在要設計，到底面臨哪些問題，這個都需要我們認真思考，關于新形勢我覺得大的形勢大家不用說，就是全球的能源轉(zhuǎn)型，當然全球能源轉(zhuǎn)型有三個板塊，歐洲是一個板塊，美國是一個板塊，中國也是一個板塊，而且這三大板塊，能源轉(zhuǎn)型的特征和本質(zhì)是不同的，歐洲它是低碳轉(zhuǎn)型，低碳主要是棄核這是特征，美國能源轉(zhuǎn)型強調(diào)的是能源獨立，并沒有說我一定要非化石能源或者是可再生能源，只要能源獨立化石能源也可以，對于美國來說不叫能源轉(zhuǎn)型叫能源變型，能源革命是中國的，中國能源革命推的是非化石能源，就是包括核電、歐洲是棄核，中國還是發(fā)展核電的，這是非化石能源，非化石能源包括核電和可再生能源，所以我們跟美國跟歐洲還是不一樣的。

這些大的形勢，就國內(nèi)形勢來看，大家一般要提經(jīng)濟進入新常態(tài)，導致能源需求整體放緩，能源進入新常態(tài)，深化電力體制改革，這是對我們政策有很大的影響，大家可以從2010年做一個節(jié)點，2010年之前我們國家主要做什么，就是做量，把規(guī)模搞大，這是我們的任務，所以整個政策設計要圍繞補貼進行的，通過補貼來迅速推動我們國家做大，量做上去，那么到2010年之后，伴隨著量的做大開始出現(xiàn)問題了，棄風、棄水、棄光，補貼資金不足問題出現(xiàn)了，我們國家可再生能源就進入了成長的煩惱階段了，就是現(xiàn)在，開始有煩惱了，所以要求我們下一步做量的同時還要提質(zhì)增效，這是不同形勢不同階段的要求，對于我們設計配額制要回答哪些基本問題，我們引入配額制到底要干什么要思考清楚，你是解決可再生能源供應問題，還是解決可再生能源消納問題還是補貼不足問題，還是現(xiàn)在說的綠證交易量不足的問題。

關于可再生能源配額制是否能夠解決資金不足的問題，但是也是需要討論的，另外就是是否我們能夠用配額制解決全額保障收購落實的問題，還有就是設計本身它的法律基礎問題，主體問題，技術范圍、配額翻案，相關者哪個比較有效，另外我們引入時機把握，是不是2018年是最合適的，另外引入以后跟國內(nèi)電價怎么協(xié)調(diào)，有沒有替代方案，這些問題都是基本問題，但是因為時間關系，只有15到20分鐘，也不能所有的都展開，我把問題提出來，有的點出來我個人的看法，可能也不對，希望大家多批評。

關于制度基礎，除了2005年制訂可再生能源法之外，能夠勉強列入制度基礎，比如說修正案，包括中長期發(fā)展規(guī)劃，包括國務院加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)決定，包括每五年的五年規(guī)劃都提到要建立配額制，所以這個勉強都可以叫做制度基礎，我為什么說勉強，立法是不是勉強呢?我覺得這個立法大家可以看這個五大制度，強制上網(wǎng)、總量目標、費用分攤、專項資金、分類電價，整個制度設計都是圍繞補貼來進行的，包括2009年計劃之后，這個制度基本沒有變換，還是以補貼電價為主的為核心的，所以我現(xiàn)在說我們國家的可再生能源法，還不能為配額制政策提供有力支撐，所以我們的建立配額制制度基礎比較薄弱，如果想引入配額制，從法律上角度就要進行徹底的修訂，來適應配額制的引入，如果沒有這個法律保障，而且在我們國家有法律都可能不依何況沒有法律，所以法律制度必須要跟上，要是跟不上引入配額制，文可以發(fā)，實施效果就大打折扣，還有主體選擇，中國我一直強調(diào)國情比較復雜，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，市場機制沒有充分發(fā)揮作用，沒有起決定作用，有形的手還在發(fā)揮作用，這個時候主體選擇是很多的，成熟國家一般都是公眾事業(yè)作為主體，在我們國家你比如說如果西方解決供應問題，煤炭去產(chǎn)能，減少煤炭比例問題，那么你要把煤炭發(fā)電企業(yè)作為主體，解決并網(wǎng)問題就把電網(wǎng)企業(yè)和地方政府要納入到配額主體，解決消納問題你要把這個電力消費者和地方政府作為主體，還有隨著我們電力體制改革的深化，配電主體開始出現(xiàn)，比如說獨立發(fā)電企業(yè)所屬的售電企業(yè)，直供售電企業(yè)都可以作為主體，為我們電力體制改革，為我們配額制豐富了我們的選擇。主體這么多，至于這么制訂我覺得還要有一個研究過程。

技術范圍在我們國家更多的強調(diào)非水可再生能源，就是風點、太陽能、生物質(zhì)能、地熱能、海洋能，認為水電已經(jīng)完全商業(yè)化了，認為水電政策是自成體系，沒有必要為水電，把水電列入到配額制，當然這個需要討論的，另外就是在棄水嚴重情況下，許多人呼吁制訂配額制的時候，應該把水電納入到合格技術，這個都是我們制訂配額制需要研究的，另外就是如果未來繼續(xù)獲得政府補貼的技術，比如說海上風電，地質(zhì)發(fā)電，太陽能熱發(fā)電，因為成本比較高，需要政府補貼，這種情況下，我個人認為在制訂配額制的時候可以不把這些技術包含在里面，繼續(xù)享受補貼。

關于總量目標，最主要的總量目標實現(xiàn)我們政府提出來的2020年，2030年兩個階段非化石能源目標，一切的可再生能源目標都圍繞這個目標來設計的，總量目標制訂之后下一步如果制訂配額制的話，那就涉及到配額制指標分配，配額制指標分配有兩種選擇，一種選擇是全國統(tǒng)一的配額要求，不管你是上海、北京還是天津還是西藏，內(nèi)蒙古大家都一個配額，比如就5%，10%，大家都一樣，然后呢資源差經(jīng)濟實力強的，北京上海你要多負擔一些，每個省不一樣，資源好的配額就高一點，資源不好的配額就低一點，我覺得這是不公平的。

所以有兩個選擇供我們選擇，這是目標分配，另外就是我剛才提的監(jiān)管者非常重要，因為監(jiān)管者的權威性，監(jiān)管的有效性將決定配額制的成敗，因此監(jiān)管者必須有法律授權，沒有法律授權的監(jiān)管者行使不了監(jiān)管責任，比如英國，英國2002年公布可再生能源法令的時候，就規(guī)定義務監(jiān)管部門燃氣與電力市場辦公室，這個機構(gòu)就由法律授權，有權威性，監(jiān)督義務證書的簽發(fā)、使用，完成沒完成配額它都來監(jiān)管，這個辦公室是由兩個辦公室合并在一起的，1999年，把燃氣管制辦公室和電力管制辦公室合并在一起成立一個機構(gòu)，也是有法律授權，比如燃氣法，電力法，公共事業(yè)法都對這個法律辦公室進行了授權，所以它有權威性，還有我們引入配額制之后和固定電價如何協(xié)調(diào)，現(xiàn)在如果完成我們非化石能源目標的話，如果按照政策慣性的話，完成這15%目標是沒有問題的，因為現(xiàn)在已經(jīng)達到了13.3%，那么預計今年年底是14.3%，還有3年，15%沒有問題，就是2020年之后或者更長遠的時間就要有新的政策。2020年，或者2025年有的人說風電和太陽能平價之后是不是要取消風電和太陽能補貼，實際上我個人認為即使是平價了，也還是需要對于目標有一個強制的要求，對于可再生能源，為什么呢?因為你評價之后也不能保證風電和太陽能就完全能夠和煤電進行競爭，所以要保障它的有效需求就要有一個強制的要求。

那么具體操作可以這樣，老項目、老政策，比如可以延續(xù)固定電價政策，新項目、新政策實行配額制，比如英國現(xiàn)在也是處于政策轉(zhuǎn)型過渡期間，多種可再生能源并存，它采取的辦法，也有證書，也有差價合約，也有固定上網(wǎng)電價，但是它規(guī)定2017年前證書和差價合約并存，而且新上的項目二選一，你選擇證書了就不能差價合約，所以可以選擇，而且在技術范圍上它規(guī)定水電可以，但是不大于5兆瓦，包括光伏和風電等小型清潔發(fā)電項目，而且呢你申請了固定電價，就失去獲得證書和差價合約資格，所以它幾個政策是并行的，而且是不讓沖突的，它有一個規(guī)定。

另外問題就是配額制政策和補貼缺口問題，因為剛才我說了，我們國家現(xiàn)在政策主要圍繞補貼來設計的，它是政策框架的核心，現(xiàn)在出現(xiàn)了很多補貼缺口，2016年有500億，2020年2000多億，現(xiàn)在我們國家為了維護政策穩(wěn)定，能不能繼續(xù)提高附加，比如1.9能不能到2.9或者3.9，財政能不能出預算，基金規(guī)定兩部分，一個是電力附加一個是財政預算，現(xiàn)在財政預算幾乎沒有，能不能出預算，我想是可以的，因為我們有法律規(guī)定，法律規(guī)定就是要電價電費附加，圍繞補貼來對可再生能源進行補貼，而且呢加價管理辦法和基金管理辦法都明確說是可以加價的，可以出預算的，障礙在哪呢，用我自己的話說就是某些人的心理障礙。所以不是說沒有理由，有法律依據(jù)的，但是就是不能操作。

那么補貼下一步面臨補貼缺口問題，是否能往下走呢，如果不加價的話需要有新的思路了，那這個新思路就要減少補貼規(guī)模，減輕政府負擔，另外提高有限補貼資金的效率，怎么提高效率呢，就是以德國的辦法，就是誰有資格誰做得最好能夠獲得補貼，就是引入競爭機制這是最好的，關于補貼缺口用配額制的話，就剛才我說了老項目老辦法，可以延續(xù)固定電價政策，那么新項目新辦法引入配額制，但是呢配額制的制訂要有一個很高的要求了，如果是配額要求義務剛剛好的話，比如我企業(yè)我剛剛能夠完成這個配額義務，這時候就產(chǎn)生不了證書，如果不剛剛好，高了或者低了，市場上證書的需求證書的量也多了，這個也不一定，中間還有一些要素，我就不展開討論了，另外能不能解決補貼，如果強制配額制，有些業(yè)務承擔者會買一些證書，如果他自己沒有那么多能力發(fā)展可再生能源，可以解決一部分的資金問題，這是在強制配制之下，如果自愿證書系統(tǒng)之下，就是現(xiàn)在，我覺得是解決不了的，因為現(xiàn)在在用彈性資金供給來解決剛性資金缺口，是不可能的，風險比較大。

因為買不買綠色電力證書，剛才艾琳博士講了，這個證書是自愿的，這是你個人的事，個人就受到因素影響，個人環(huán)境意識怎么樣，社會責任怎么樣，情緒怎么樣，情緒不好他就不買了，他買一張在朋友圈曬完拉倒了，就一張，所以不確定性比較大，但是在這方面我覺得也不只要指責，中國人說環(huán)境意識差，你可以看看德國看看美國，它在能源轉(zhuǎn)型的時候，如果一個電網(wǎng)在我這里通過了肯定不行，如果讓我付出很多代價不行，所以也沒有必要指責誰環(huán)保意識在差，在損害到個人利益的時候，對誰無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家都不能指責他在環(huán)境意識方面有多高尚，都沒有必要。

另外在配額制引入的時候，如果不用配額制的話有沒有替代辦法，就是如果解決消納問題，如果我不引入配額制，有沒有其他的辦法，我覺得這個也可以考慮其他板，比如說建立新型的角度機制是可以的，但是我覺得在中國建立新的電力調(diào)度機制，首先要堅持就是習總書記說推動能源生產(chǎn)消費革命要求，如果你聽了習主席的話，你建立這個調(diào)度機制就是有利于推動中國能源往低碳清潔可增生能源這方面轉(zhuǎn)型的，這個目標轉(zhuǎn)型的，那肯定能解決。之所以不建立新的調(diào)度機制就是沒有聽習主席的話，那么怎么建立新的調(diào)度機制呢，就是誰的碳排放量低往前排，誰耗費資源量少往前排，誰的效率高往前排，那么如果是按照美國德州的辦法就是一個，就是誰的可變成本低往前排，所以就解決了可再生能源可傳統(tǒng)能源電力競爭問題。

最后我想有一個中國工信部政策，我覺得大家可以關注一下，我覺得它現(xiàn)在這個政策叫做汽車行業(yè)雙積分制度，雙積分對于燃料、消耗量的積分和新能源的積分，這兩大積分，和配額制一樣，配額制也是一個標準，你有一個標準，標準高的得了負積分，低的得正積分，所以這個積分我覺得對于我們引入配額制還是有很多的參考價值，有時間大家可以關注一下，它是2016年9月份起草一個征求意見稿，今年正式發(fā)布消息，就是雙積分將于2018年4月1日正式實施，對于進口商和制造商都有要求，所以我們國家相關的政策可以相互參考，經(jīng)驗也可以互相共享，以上就是我對配額制幾個問題提出來許多問題，也談了個別的問題的一些看法，僅供各位參考，不對地方請各位批評，謝謝大家。