生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法 ? 解讀⑤｜全面推行說(shuō)理式執(zhí)法 助力執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱《處罰辦法》）于2023年7月1日起實(shí)施。《處罰辦法》提出生態(tài)環(huán)境說(shuō)理式執(zhí)法的要求，對(duì)推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。

浙江省溫州市生態(tài)環(huán)境局平陽(yáng)分局總結(jié)過(guò)去10年來(lái)說(shuō)理式執(zhí)法文書制作實(shí)踐，認(rèn)為說(shuō)理式執(zhí)法是法治建設(shè)的根本要求，是提高執(zhí)法能力的現(xiàn)實(shí)需要，也是化解行政爭(zhēng)議的有效途徑。通過(guò)《處罰辦法》的貫徹落實(shí)，全面、有序地推進(jìn)說(shuō)理式執(zhí)法工作。

一、說(shuō)理式執(zhí)法是法治建設(shè)的根本要求

行政處罰法定原則是行政處罰法的基石，作出行政處罰決定必須要有明確的法律依據(jù)，做到違法事實(shí)和法律規(guī)定相一致。

一是堅(jiān)持法定原則，全面準(zhǔn)確援引法條。說(shuō)理式行政處罰決定書在適用法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)完整地引用定性依據(jù)和處罰依據(jù)。既要精確引用認(rèn)定違法事實(shí)的實(shí)體性法律依據(jù)，又要精確引用程序性法律依據(jù)。

二是堅(jiān)持明法析理，適當(dāng)說(shuō)明法條。為了讓當(dāng)事人更好理解行政處罰的依據(jù)，必須對(duì)法律條文進(jìn)行解釋說(shuō)明。執(zhí)法人員要結(jié)合違法事實(shí)來(lái)說(shuō)明法律適用，將法律適用的解釋貫穿于案情的具體分析當(dāng)中。

三是堅(jiān)持三段論，適用邏輯推理演繹。在行政處罰決定書中，用三段論的方式來(lái)論述違法事實(shí)和法律條文之間的聯(lián)系，達(dá)到說(shuō)理教育的功能。

二、說(shuō)理式執(zhí)法是提高執(zhí)法能力的現(xiàn)實(shí)需要

說(shuō)理式執(zhí)法最基本的要求就是違法事實(shí)清楚、證據(jù)充分。通過(guò)說(shuō)理式執(zhí)法的要求，可以倒逼執(zhí)法能力的提高。

一是按證據(jù)收集來(lái)說(shuō)清違法事實(shí)。要堅(jiān)持證據(jù)裁判原則，展開事實(shí)的說(shuō)理，對(duì)違法行為的構(gòu)成要件、因果關(guān)系和違法事實(shí)的認(rèn)定過(guò)程等相關(guān)證據(jù)要全面收集、清楚梳理。在生態(tài)環(huán)境行政處罰決定書中，要完整敘述所有違法事實(shí)，詳細(xì)闡明違法事實(shí)要素，包括時(shí)間、地點(diǎn)、行為、情節(jié)、動(dòng)機(jī)、后果等，使當(dāng)事人比較系統(tǒng)地理解違法事實(shí)的本質(zhì)。

二是按時(shí)間順序來(lái)說(shuō)清案件過(guò)程。堅(jiān)持時(shí)間脈絡(luò)，從人的認(rèn)知規(guī)律角度，按時(shí)間“順序”描述違法事實(shí)，使當(dāng)事人直接、清晰地了解違法事實(shí)的成因、過(guò)程、后果。執(zhí)法人員在調(diào)查取證過(guò)程中，可以根據(jù)“時(shí)間”這一核心節(jié)點(diǎn)，按行為、情節(jié)、后果、動(dòng)機(jī)等基本要素系統(tǒng)地進(jìn)行調(diào)查取證，從而讓公眾對(duì)違法事實(shí)有更直觀的了解。

三是按證據(jù)特性來(lái)說(shuō)清證據(jù)運(yùn)用。從證據(jù)的真實(shí)性和合法性出發(fā)，詳細(xì)說(shuō)明證據(jù)的來(lái)源，便于當(dāng)事人了解證據(jù)的調(diào)取程序，有利于對(duì)處罰決定的接受；從證據(jù)的關(guān)聯(lián)性出發(fā)，對(duì)于證據(jù)的說(shuō)理要堅(jiān)持全面原則，對(duì)單個(gè)證據(jù)不能隨意擴(kuò)大或者縮小其證明內(nèi)容；在綜合運(yùn)用多個(gè)證據(jù)時(shí)，要注重論述其關(guān)聯(lián)性，通過(guò)敘述不同證據(jù)的證明內(nèi)容，形成完整證據(jù)鏈來(lái)證明違法事實(shí)。

三、說(shuō)理式執(zhí)法是化解行政爭(zhēng)議的有效途徑

行政處罰遵循公正、公平原則，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人說(shuō)明行政處罰決定所基于的事實(shí)和依據(jù)，做到有理、有據(jù)、有溫度地執(zhí)法。

一是詳細(xì)說(shuō)明當(dāng)事人意見的采納。對(duì)當(dāng)事人陳述申辯理由、證據(jù)或聽證的過(guò)程、結(jié)論和行政機(jī)關(guān)是否采納意見的理由、依據(jù)，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)闡述，當(dāng)事人放棄陳述申辯或聽證的也應(yīng)予以說(shuō)明。

二是細(xì)化說(shuō)明行政處罰的裁量。針對(duì)具體的行政處罰，要依據(jù)處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定的裁量因素確定罰款額度，在行政處罰決定書中說(shuō)明法定理由和依據(jù)；作出從重、從輕、減輕或其他有裁量幅度的行政處罰的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明裁量因素選擇和考量的過(guò)程。

三是規(guī)范說(shuō)理化解執(zhí)法爭(zhēng)議。制作說(shuō)理式行政處罰決定書，讓當(dāng)事人明白違法的“事理、法理和情理”，讓“理”服人，從而減少行政爭(zhēng)議的發(fā)生。從多年開展說(shuō)理式執(zhí)法的實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)事人在收到說(shuō)理式文書后，申請(qǐng)陳述申辯和聽證的數(shù)量大幅下降，改正違法行為的速度快且效果好，行政處罰案件訴訟復(fù)議也顯著減少。

四、全面有序地推進(jìn)說(shuō)理式執(zhí)法工作

下一步，我們要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《處罰辦法》，從以下四個(gè)方面重點(diǎn)推進(jìn)說(shuō)理式執(zhí)法工作。

一是處理好點(diǎn)面結(jié)合關(guān)系。說(shuō)理式執(zhí)法是一項(xiàng)系統(tǒng)性、規(guī)范性的工作，建議可以選擇某個(gè)案由、某個(gè)文書開展試點(diǎn)工作，如選擇“超標(biāo)排放污染物”的案由在調(diào)查報(bào)告中先行試點(diǎn)開展，待成熟后，逐步在責(zé)令改正決定書、行政處罰告知書、行政處罰決定書等文書全面展開。一個(gè)案由成熟后，可以逐步在其他案由推進(jìn)。

二是處理好配套制度的基礎(chǔ)支撐關(guān)系。在行政執(zhí)法相關(guān)文書和證據(jù)制作模板中，明確說(shuō)理式文書的基本構(gòu)成內(nèi)容和證據(jù)說(shuō)理運(yùn)用。做好行政處罰裁量基準(zhǔn)的細(xì)化修訂，使之更加科學(xué)、細(xì)致。進(jìn)一步修改完善案卷評(píng)查規(guī)則，對(duì)于主要文書按說(shuō)理式的要求來(lái)設(shè)置分值，激勵(lì)說(shuō)理式執(zhí)法的開展。

三是處理好調(diào)查取證的先決關(guān)系。說(shuō)理式執(zhí)法是全鏈條的說(shuō)理，最集中體現(xiàn)在說(shuō)理式行政處罰決定書的制作。能否制作一份出色的說(shuō)理式行政處罰決定書，取決于調(diào)查取證是否能做到事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法。調(diào)查取證是說(shuō)理式執(zhí)法的基礎(chǔ)，沒(méi)有高質(zhì)量的取證，就不會(huì)有高質(zhì)量的說(shuō)理式執(zhí)法。

四是處理好案件調(diào)查和案件審查、法制審核的相輔相成關(guān)系。《處罰辦法》確立查審分離制度，說(shuō)理式執(zhí)法既關(guān)系前期調(diào)查，也涉及后期審查審核。從多年開展說(shuō)理式執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)看，執(zhí)法和法制要始終維系“蜜月”關(guān)系，做到不拆臺(tái)、不越位、不推諉，有效銜接、真誠(chéng)溝通、密切合作，才能共同成就一份優(yōu)秀的說(shuō)理式執(zhí)法文書。

（作者系浙江省溫州市生態(tài)環(huán)境局平陽(yáng)分局）