新《處罰辦法》探討｜制作說(shuō)理式行政處罰決定書(shū) 這些要點(diǎn)請(qǐng)注意！

《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十六條相比于《行政處罰法》第五十九條的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境行政處罰決定書(shū)的制作提出了新的要求，說(shuō)理式的執(zhí)法將正式、全面地進(jìn)入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域。

說(shuō)理式行政處罰決定書(shū)制作是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的根本要求，是提高執(zhí)法能力的現(xiàn)實(shí)需要，是化解行政爭(zhēng)議的重要途徑，通過(guò)說(shuō)理，讓當(dāng)事人明白違法的“事理、法理和情理”，以“理”服人，從而減少行政爭(zhēng)議的發(fā)生。結(jié)合實(shí)踐，筆者認(rèn)為，說(shuō)理式行政處罰決定書(shū)制作時(shí)要圍繞“說(shuō)事理、說(shuō)情理、說(shuō)法理”三個(gè)方面，才會(huì)達(dá)到邏輯周密、論證嚴(yán)謹(jǐn)、說(shuō)理透徹，起到法治教育的現(xiàn)實(shí)需要。

本文從三個(gè)“說(shuō)理”來(lái)初探說(shuō)理式行政處罰決定書(shū)的制作，生態(tài)環(huán)境部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展說(shuō)理式行政處罰決定書(shū)制作的現(xiàn)實(shí)意義，以新的《處罰辦法》實(shí)施為起點(diǎn)，認(rèn)真地做好說(shuō)理式執(zhí)法。

說(shuō)清違法事實(shí)和證據(jù)的運(yùn)用

《行政處罰法》第四十條規(guī)定，違法事實(shí)不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰。作為行政處罰決定書(shū)最基本的要求就是做到違法事實(shí)清楚和證據(jù)充分。因而在“說(shuō)事理”上要做到三點(diǎn)：

一是按收集證據(jù)來(lái)說(shuō)清違法事實(shí)。要堅(jiān)持證據(jù)裁判原則，展開(kāi)事實(shí)的說(shuō)理，對(duì)違法行為的構(gòu)成要件、因果關(guān)系和違法事實(shí)的認(rèn)定過(guò)程等陳述清楚。在生態(tài)環(huán)境行政處罰決定書(shū)中，要把所有的違法事實(shí)全部敘述完畢，詳細(xì)闡明違法行為信息，如時(shí)間、地點(diǎn)、行為、情節(jié)、動(dòng)機(jī)、后果等，使當(dāng)事人比較系統(tǒng)地理解違法事實(shí)的本質(zhì)。

二是按時(shí)間順序來(lái)說(shuō)清案件過(guò)程。堅(jiān)持時(shí)間脈絡(luò)，從人的認(rèn)知規(guī)律角度，按時(shí)間順序描述違法事實(shí)。這樣的說(shuō)理方式優(yōu)點(diǎn)在于：便于當(dāng)事人直接、清晰地了解違法事實(shí)的時(shí)空，對(duì)于違法事實(shí)易于接受；利于執(zhí)法人員調(diào)查取證，可以根據(jù)時(shí)間的核心節(jié)點(diǎn)，把行為、情節(jié)、后果、動(dòng)機(jī)等基本要素系統(tǒng)地進(jìn)行陳述；便于公眾對(duì)違法事實(shí)更直觀的了解，以樸素的眼光來(lái)看待案件。

三是按證據(jù)特性來(lái)說(shuō)清證據(jù)運(yùn)用。堅(jiān)持證據(jù)特性，規(guī)范使用證據(jù)，在現(xiàn)行更多的行政處罰決定中，一般只是列舉證據(jù)，表述為“以上事實(shí)有某某證據(jù)為證”，對(duì)于違法事實(shí)、裁量情節(jié)需要證據(jù)的證明內(nèi)容未作解釋和說(shuō)明。所以，在證據(jù)的說(shuō)理上，要闡述證據(jù)形式和證據(jù)所要證明的內(nèi)容，具體就是堅(jiān)持證據(jù)的合法性、真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性來(lái)證據(jù)的來(lái)源、種類(lèi)和證明內(nèi)容。具體說(shuō)理要求包括：

敘述證據(jù)的來(lái)源。這是證據(jù)真實(shí)性和合法性的要求，詳細(xì)說(shuō)明證據(jù)提取時(shí)間、提供單位，從而判斷證據(jù)是否為非法證據(jù)，是否為事后取得的證據(jù)。如“某年某月某日某局制作現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄1份”，這樣的敘述，便于當(dāng)事人了解證據(jù)的調(diào)取程序，更容易接受。

敘述證據(jù)的證明內(nèi)容。在敘述時(shí)，不能擴(kuò)大和縮小證據(jù)證明的內(nèi)容，基于證據(jù)的本身來(lái)證明范圍。在目前的實(shí)踐中，我們建議對(duì)每一份證據(jù)進(jìn)行敘述，不建議對(duì)證據(jù)進(jìn)行分組歸類(lèi)敘述證明內(nèi)容。比如“現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄”和“調(diào)查詢(xún)問(wèn)筆錄”這兩種證據(jù)在證明主要違法事實(shí)時(shí)是一致的，但兩種證據(jù)本身的側(cè)重點(diǎn)不同，從而證明內(nèi)容的范圍也是不同的。

全面的說(shuō)理證據(jù)。處罰決定書(shū)對(duì)于證據(jù)的說(shuō)理要堅(jiān)持全面原則，需要說(shuō)理證據(jù)的材料包括：證明當(dāng)事人身份的材料；證明違法事實(shí)及其性質(zhì)、程度的材料；證明從重、從輕、減輕、免除處罰情節(jié)的材料；證明執(zhí)法程序的材料；證明行政處罰前置程序已經(jīng)實(shí)施的材料；證明案件管轄權(quán)的材料；證明環(huán)境執(zhí)法人員身份的材料；其他證明案件事實(shí)的材料等。

敘述證據(jù)的關(guān)聯(lián)性。在幾類(lèi)證據(jù)的運(yùn)用中，一定注意關(guān)聯(lián)性，通過(guò)敘述不同證據(jù)的證明內(nèi)容，從而形成證據(jù)鏈證明違法事實(shí)。

說(shuō)透違法事實(shí)的法律適用

行政處罰法定原則是《行政處罰法》的基石，在行政處罰書(shū)中必須要有明確法律依據(jù)，體現(xiàn)法無(wú)明文規(guī)定不處罰，做到違法事實(shí)和法律依據(jù)的一致性。因而，在“說(shuō)法理”上要做到三點(diǎn)：

一是堅(jiān)持法定原則，全面、準(zhǔn)確地援引法條。處罰決定書(shū)中適用法律依據(jù)時(shí)應(yīng)當(dāng)完整地引用定性依據(jù)和處罰依據(jù)，要做到精確引用能夠準(zhǔn)確認(rèn)定違法事實(shí)的實(shí)體性法律依據(jù)。比如《行政處罰法》規(guī)定的“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”的法律適用原則時(shí)，就要做到準(zhǔn)確的引用法條；同時(shí)又要引用程序性的法律規(guī)定，如加處罰款、權(quán)利救濟(jì)途徑的法律依據(jù)。

二是堅(jiān)持明法析理，適當(dāng)?shù)卣f(shuō)明法條。為了利于當(dāng)事人對(duì)于法律依據(jù)更好理解，對(duì)法律條文進(jìn)行說(shuō)明是必不可少的。執(zhí)法人員對(duì)于法律條文進(jìn)行必需的解釋和說(shuō)明，是需要相當(dāng)?shù)姆伤仞B(yǎng)的。我們主張結(jié)合違法事實(shí)來(lái)說(shuō)明法律適用，比如“當(dāng)事人的建設(shè)項(xiàng)目配套建設(shè)大氣污染處理設(shè)施未建成的行為違反了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第一款違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格……”這樣就可通過(guò)事實(shí)來(lái)說(shuō)明法律適用的正確，說(shuō)明引用法律條文對(duì)行政處罰有何適用力。

三是堅(jiān)持三段論，適用邏輯推理演繹。法律三段論具有很強(qiáng)的說(shuō)服力，在行政處罰中，用三段論來(lái)論述違法事實(shí)和法律條文之間的聯(lián)系，能夠達(dá)到說(shuō)理教育的功能。

比如，某公司無(wú)證排污的行政處罰中，大前提為法律條文，《排污許可管理?xiàng)l例》規(guī)定的“未取得排污許可證排放污染物”，小前提是無(wú)證排污行為，即“某公司未取得排污許可證的，排放了污染物”。結(jié)論便是“違反本條例規(guī)定，排污單位有下列行為之一的，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”。

說(shuō)明行政處罰裁量的幅度

《行政處罰法》明確了公正公平原則，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人告知裁量所基于的事實(shí)、理由、依據(jù)等內(nèi)容。因而在“說(shuō)情理”上要做到三點(diǎn)：

一是詳細(xì)說(shuō)明當(dāng)事人意見(jiàn)的采納。對(duì)當(dāng)事人陳述申辯理由、證據(jù)或聽(tīng)證的過(guò)程、結(jié)論和行政機(jī)關(guān)是否采納意見(jiàn)的理由、依據(jù)，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)闡述，當(dāng)事人放棄陳述申辯或聽(tīng)證的也應(yīng)予以說(shuō)明。

二是細(xì)化說(shuō)明行政處罰的自由裁量。包括：堅(jiān)持裁量的依據(jù)，比如前述“無(wú)證排污”的行政處罰，可以敘述為依據(jù)《浙江省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》規(guī)定的排污單位管理類(lèi)別、排放污染物種類(lèi)、違法行為持續(xù)時(shí)間、建設(shè)項(xiàng)目地點(diǎn)、環(huán)境違法次數(shù)、對(duì)周邊居民或單位等造成的不良影響等因素作出罰款額度；作出從重、從輕、減輕或其他有裁量幅度的行政處罰的，應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書(shū)中說(shuō)明法定理由和依據(jù)。

三是規(guī)范說(shuō)明行政處罰裁量的程序。包括：說(shuō)理執(zhí)法人員對(duì)于裁量因素選擇和考量的過(guò)程；說(shuō)理最終裁量選擇的決定，如表述集體審議時(shí)對(duì)于基本裁量因素的確定和對(duì)從輕、從重等情節(jié)的選擇合理性的決定。

作者單位：浙江省溫州市生態(tài)環(huán)境局平陽(yáng)分局