推進(jìn)“能源革命”需深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

　　火電大擴(kuò)容的直接后果是嚴(yán)重擠占了可再生能源的市場空間，該建的跨省送電通道被擱淺、該輸出的電力輸不出去，省際壁壘和地方保護(hù)已成清潔能源發(fā)展的嚴(yán)重羈絆。比如，2013年建成的四川德陽至陜西寶雞的德寶直流輸電線路，盡管四川水電比火電便宜0.10元/度，但陜西因當(dāng)?shù)鼗痣娧b機(jī)大量過剩而不愿接受，致使德寶直流在2016年豐水期幾乎處于閑置狀態(tài)。

　　另外，雅礱江是我國第三大水電基地，早已納入國家規(guī)劃的“雅中特高壓直流工程”本為雅礱江中游水電外送江西而設(shè)計、原計劃2018～2019年建成投產(chǎn)，但因江西要上馬600萬千瓦的煤電，使得這條已具備開工條件的輸電工程被擱淺，原本明確的落地點不再明確。若此關(guān)鍵問題繼續(xù)模糊下去，該輸電通道就無法開工建設(shè)，更不可能在2020年前“建成投產(chǎn)”，屆時雅礱江中游在建、擬建的750萬千瓦水電(已列入“十三五”電力規(guī)劃)，每年將至少白白流失300億度以上的清潔電力。

　　4.在“風(fēng)光”財政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)越來越大的情況下，不需補(bǔ)貼的水電卻無法優(yōu)先消納。

　　雖然《可再生能源法》明確規(guī)定水電是可再生能源，但十幾年來水電一直未能享受風(fēng)電、太陽能等非水可再生能源的主要激勵政策。

　　水電當(dāng)前上網(wǎng)電價一般比火電低0.10元/度、比風(fēng)電低0.30元/度、比光伏低0.60元/度，且電能質(zhì)量好，可謂“物美價廉”。而現(xiàn)行政策在大大推動風(fēng)電光伏發(fā)展的同時，也導(dǎo)致我國財政補(bǔ)貼資金缺口越來越大，抬高了全社會用電成本。盡管可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)一再提高，但2015年前補(bǔ)貼資金缺口已高達(dá)400億元，2020年還將擴(kuò)大到750億元。如何拓展可再生能源補(bǔ)貼的資金規(guī)模已是當(dāng)務(wù)之急，而依靠國家補(bǔ)貼、不能“斷奶”也成為風(fēng)電、光伏備受詬病的重要原因之一。

　　此外，全國“一刀切”的非水可再生能源激勵政策已造成某些地區(qū)投資失序。比如，近8年來云南風(fēng)電、光伏裝機(jī)規(guī)模迅速擴(kuò)大(年均增幅78.8%)，其全額保障性收購政策讓本已非常嚴(yán)重的云南棄水雪上加霜，不利于發(fā)揮“優(yōu)勝劣汰”的市場機(jī)制。

深化能源產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，明確能源結(jié)構(gòu)的整體戰(zhàn)略

　　“十三五”是我國全面建設(shè)小康社會的決勝期、深化改革的攻堅期，必須清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前的電力過剩還屬于低層次的供應(yīng)飽和。2015年我國人均用電量剛剛超過4000千瓦時，比用電水平最低的發(fā)達(dá)國家(人均6000～8500千瓦時)還低很多。要實現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)，我國電力需求必然還要經(jīng)歷一個顯著增長過程，而當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩、電力供需寬松，正是能源產(chǎn)業(yè)“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的大好機(jī)會。

　　目前可再生能源在我國一次能源結(jié)構(gòu)中合計占比僅10%，遠(yuǎn)低于歐美國家。如此低比重下還存在驚人浪費，并不是可再生能源搞多了、超前了，而是體制機(jī)制和技術(shù)路線出了問題。能源不同于其他產(chǎn)業(yè)，改革過程中“國家整體利益一盤棋”戰(zhàn)略一定不能缺位。

　　“立足國家整體利益和長遠(yuǎn)利益進(jìn)行部署，防止局部利益互相掣肘和抵消”已是推進(jìn)“能源革命”、深化能源產(chǎn)業(yè)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的當(dāng)務(wù)之急。亟須從以下四方面凝聚共識，并建立強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制。

　　1.科學(xué)確定可再生能源的開發(fā)順序：優(yōu)先開發(fā)水電是“風(fēng)光”大規(guī)模發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

　　以G7為代表的發(fā)達(dá)國家均已確立“2050年電力全部可再生能源化”的戰(zhàn)略目標(biāo)和實施路線圖。借鑒世界先進(jìn)經(jīng)驗，不能忽略一個最重要的事實：發(fā)達(dá)國家大力發(fā)展風(fēng)電太陽能是建立在“優(yōu)先和充分開發(fā)水能”基礎(chǔ)上。

　　發(fā)達(dá)國家早在上世紀(jì)六、七十年代即已完成水電大規(guī)模開發(fā)，幾個核電大國也是因當(dāng)時風(fēng)能太陽能還過于昂貴才選擇發(fā)展核電。然而五十年實踐證明核電“請神容易送神難”：即使不出任何核事故，核廢料處理、核電站退役也是世界性難題和“天價包袱”。因此，盡管水電核電在發(fā)達(dá)國家的能源占比都是“走低”趨勢，但卻有本質(zhì)不同：水電是因為資源已基本開發(fā)完畢，核電則因為“不清潔且安全性經(jīng)濟(jì)性已喪失優(yōu)勢”。若我們不能全面認(rèn)識發(fā)達(dá)國家當(dāng)前能源大轉(zhuǎn)型的深刻背景和基礎(chǔ)，“能源革命”的技術(shù)路線選擇過于超前(跳過“優(yōu)先和充分開發(fā)水電”階段)或過于滯后(努力去追趕發(fā)達(dá)國家即將拋棄的能源道路)，就會犯“舍易求難、舍安求險、舍廉求貴”的重大戰(zhàn)略錯誤。

　　為何“優(yōu)先和充分開發(fā)水能”如此重要？一是風(fēng)電太陽能和水能是“絕好搭檔”。前者的“間歇性”缺陷可通過水能彌補(bǔ)，變成穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)能源。風(fēng)電太陽能高速增長已導(dǎo)致我國電力系統(tǒng)當(dāng)前電網(wǎng)調(diào)峰能力嚴(yán)重不足，而歐美國家充分開發(fā)的水能恰好成了風(fēng)能太陽能大發(fā)展的“超級蓄電池”。二是水電水利是密不可分的整體。水電不僅僅是“物美價廉”的能源，更是人類解決水資源短缺、抵御洪旱災(zāi)害無法替代的工程手段。水電開發(fā)程度也并不存在什么“國際警戒線”，發(fā)達(dá)國家的水電開發(fā)程度和人均庫容水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國。

　　近十幾年來，水電在我國一直在艱難中前行。“十二五”規(guī)劃確定“常規(guī)水電開工1.2億千瓦”，實際完成率不到一半，水電年均增速遠(yuǎn)低于風(fēng)電、太陽能、核電和人均裝機(jī)；甚至在當(dāng)前煤電產(chǎn)能已嚴(yán)重過剩情況下，“十三五”規(guī)劃的常規(guī)水電年均增速仍只是煤電的2/3，且在所有電源中增速最低。

　　截至2016年底，我國風(fēng)電光伏累計裝機(jī)已近2億千瓦，到2020年還要繼續(xù)增至3.2億千瓦以上(占全部電力裝機(jī)的16%)。無論從“風(fēng)電光伏大規(guī)模發(fā)展后的電力調(diào)峰需求、解決我國淡水資源嚴(yán)重短缺、治理洪旱災(zāi)害頻發(fā)”哪個角度來說，大力發(fā)展、優(yōu)先發(fā)展水電都是無法替代和不能耽擱的選擇(尤需加快建設(shè)一批龍頭水庫和抽水蓄能電站)，不能再讓“水電妖魔化輿論”阻礙我國“能源革命”進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是：我國水能資源世界第一，目前開發(fā)程度僅為39%，要達(dá)到發(fā)達(dá)國家平均80%的水平，還有3億千瓦潛力(至少相當(dāng)于200座核電站的發(fā)電貢獻(xiàn))。待開發(fā)水電潛力主要集中在西南三省。我國跨境河流的水能開發(fā)程度僅為8%，與發(fā)達(dá)國家差距更為懸殊(多瑙河、哥倫比亞河等開發(fā)度均超過60%)。

　　2.盡快建立可再生能源全國消納機(jī)制：“簡政放權(quán)”須確保國家戰(zhàn)略的有力實施。

　　2016年7月國際政府間氣候變化專門委員會特約科學(xué)家伍德羅·克拉克總結(jié)歐美國家能源轉(zhuǎn)型經(jīng)驗時特別強(qiáng)調(diào)：“無形之手”托不起綠色經(jīng)濟(jì)，能源產(chǎn)業(yè)的真正成本(如化石燃料的外部性成本)并不能在市場上得到體現(xiàn)，“對國家整體最優(yōu)的能源方案”不會依靠市場自然而然的發(fā)生。所以，經(jīng)濟(jì)高度市場化的歐美國家無一不高度重視政府在能源轉(zhuǎn)型中的重要作用。比如，最具代表性的德國電力市場2.0改革，其核心目標(biāo)并非“市場化本身”，而是實現(xiàn)德國政府的能源戰(zhàn)略——持續(xù)提高可再生能源占比、基本淘汰化石能源。明確的戰(zhàn)略目標(biāo)下，需政策“有形之手”和市場“無形之手”協(xié)同作用、缺一不可。

　　我國資源分布同生產(chǎn)力發(fā)展格局嚴(yán)重不相匹配，尤需在國家層面上實現(xiàn)資源優(yōu)化配置(西電東送、西氣東輸、南水北調(diào)等)，宏觀調(diào)控絕不是可有可無、可多可少的。

　　要打破省際壁壘、讓各級政府“勇?lián)?zé)任”、增強(qiáng)大局意識，中央政府的權(quán)威和作用絕不能缺位。應(yīng)借鑒解決黃河用水矛盾、三峽水電分配等重大事項的成功經(jīng)驗，盡快實現(xiàn)可再生能源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，避免“有電沒有路、有路沒人要”。為此建議：一是盡快將水電納入《可再生能源配額考核辦法》。只有改變考核“指揮棒”才能使地方政府、國家電網(wǎng)和地方電網(wǎng)在解決嚴(yán)重棄水問題上形成共同責(zé)任和動力。二是盡快建立國家層面的可再生能源統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)可再生電源、電網(wǎng)建設(shè)和市場消納的統(tǒng)籌規(guī)劃和實施，立足我國能源安全和電力結(jié)構(gòu)調(diào)整大局，制定各類電源的中長期發(fā)展規(guī)劃。

　　當(dāng)前數(shù)量驚人的棄水亟須國家層面調(diào)控、打破省際壁壘，堅持“西電東送”戰(zhàn)略。“十三五”規(guī)劃已明確的川滇水電外送通道要盡快建設(shè)、未明確的須盡快明確，確保與水電流域開發(fā)相配套的輸變電工程做到“同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步投運”。

　　3.高度重視西南水電開發(fā)對“精準(zhǔn)扶貧”的意義：實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。

　　我們不僅要考慮7000萬貧困人口“2020年如期脫貧”，更要考慮“之后他們能持續(xù)走在生產(chǎn)致富道路上”。因此讓“精準(zhǔn)扶貧”幫助貧困地區(qū)實現(xiàn)“自我造血”而不是長期依靠“國家輸血”，對減輕國家財政負(fù)擔(dān)和維護(hù)地方長治久安都非常重要。

　　水電開發(fā)是聯(lián)合國千年扶貧計劃的重要組成。國內(nèi)外諸多水電開發(fā)實踐證明，以水電為龍頭、實現(xiàn)水資源綜合利用是“金山銀山和綠水青山兼得”的重要手段。一個最具代表性的例子是20世紀(jì)30年代田納西流域的水電大開發(fā)(同時實現(xiàn)防洪、航運、水質(zhì)控制、土地和森林合理利用等多重社會效益)，不僅徹底改變了美國最貧窮落后地區(qū)的面貌，擺脫了森林大量砍伐和水土嚴(yán)重流失導(dǎo)致洪旱災(zāi)害頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境，且對整個美國走出最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)大蕭條并保持四十多年高速增長發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

　　與“田納西奇跡”成鮮明對比的是，我國怒江地區(qū)42萬居民至今處于非常惡劣的生存環(huán)境中。水電“零開發(fā)”換來的并不是“綠水青山”，反而是能源短缺和貧困造成生態(tài)環(huán)境日益惡化：亂砍濫伐導(dǎo)致森林植被嚴(yán)重破壞、水土流失嚴(yán)重。要真正保護(hù)怒江生態(tài)環(huán)境，徹底解決當(dāng)?shù)刎毨栴}是當(dāng)務(wù)之急、根本之道。

　　四川、云南、青海、西藏等集中連片貧困區(qū)最多的省份，恰恰是水能資源尚未充分開發(fā)的“富礦”所在。以水電開發(fā)為龍頭，帶動當(dāng)?shù)亟煌?、航運、農(nóng)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，將是實現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”最有力的工程抓手。

　　目前西部地區(qū)已完成勘測、規(guī)劃和設(shè)計的水電站總裝機(jī)約1億多千瓦，均可在三年內(nèi)開工建設(shè)，工程直接投資約2萬億元，可拉動投資4萬億元以上，這對西部脫貧乃至我國整個經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)“創(chuàng)新驅(qū)動”都意義重大：一是給當(dāng)?shù)貏?chuàng)造約500億元/年的稅收，極大改善西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件；二是可提供500多萬人就業(yè)機(jī)會，消化產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的鋼材水泥等；三是可增加1000多億立方米水庫庫容，顯著提高我國防洪抗旱、保障用水和糧食安全的能力；四是可借鑒“瀾湄合作”成功經(jīng)驗，讓西部地區(qū)成為“一帶一路”戰(zhàn)略的重要支撐。大型水電站工程建設(shè)需10年左右時間，建議中央及早謀劃布局，選擇一批體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖的重大工程項目攻關(guān)。

　　4.盡早謀劃火電和煤炭行業(yè)的轉(zhuǎn)型出路：結(jié)構(gòu)性改革不能因為有陣痛就止步。

　　我國目前僅投運和在建的煤電已高達(dá)12億千瓦，有研究表明，即使從現(xiàn)在開始煤電零增長，也不會影響中國2030年經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長情景下的電力需求(人均用電7000千瓦時)。無論從控制霧霾污染、減少投資浪費哪方面來說，都必須嚴(yán)格控制“十三五”期間再新增煤電項目，否則2020年能源“結(jié)構(gòu)性失衡”將更嚴(yán)重。

　　嚴(yán)控新增煤電項目的同時，須盡早謀劃火電和煤炭行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展出路。比如，推動可再生能源和火電企業(yè)整合、避免在局部地區(qū)惡性競爭，鼓勵燃煤電廠進(jìn)行生物質(zhì)能改造、實現(xiàn)“綠色轉(zhuǎn)型”，將寶貴的煤炭資源重點轉(zhuǎn)向化工原材料領(lǐng)域等，這在國際上都已有很好的經(jīng)驗。

　　值得注意的是，因為“煤電廠已知的環(huán)境污染物至少幾十種、不可能完全治理，最高效的煤電技術(shù)對CO2減排貢獻(xiàn)也是杯水車薪”，歐美國家正在取消對煤電的政府補(bǔ)貼。我國當(dāng)前正將大量財政補(bǔ)貼給煤電行業(yè)，在脫硫脫硝改造已享受“環(huán)保電價”后，還要斥資上千億推廣“超低排放”。且不說煤電廠“騙補(bǔ)”事情時有發(fā)生，即使真按要求做了，也只是“個別污染物指標(biāo)”達(dá)標(biāo)，不能因此就將煤電視為“清潔能源”。我們沒必要重走發(fā)達(dá)國家在煤電污染治理上“事倍功半”的彎路。既然有從根本上治理霧霾等環(huán)境污染且成本更低的能源解決方案，不能舍本求末、讓“劣幣驅(qū)良幣”。（國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 王亦楠）