可再生能源亟待政策和創(chuàng)新制度支持

近年來，我國可再生能源技術(shù)快速進步，產(chǎn)業(yè)實力顯著提升，市場規(guī)模迅速擴大，呈現(xiàn)出大范圍增量替代、區(qū)域性存量替代的趨勢。但同時可再生能源在未來發(fā)展空間、能源系統(tǒng)融入、政策機制保障等方面也面臨愈加嚴峻的挑戰(zhàn)，尤其是較高比例限電、電價補貼缺口、規(guī)劃建設(shè)配套等問題凸顯，亟須可再生能源政策和創(chuàng)新機制支持。

2016年，一些劍指可再生能源突出問題、推進可再生能源電力發(fā)展的新機制頒布，部分機制和政策的實施已初見成效。這體現(xiàn)在總量目標引導(dǎo)，加強電力系統(tǒng)運行管理以及擴大可再生能源補貼資金來源等政策創(chuàng)新上面。而這些也是未來可再生能源能否持續(xù)、健康發(fā)展的關(guān)鍵性制度安排。

首先建立可再生能源開發(fā)利用目標引導(dǎo)制度。目標引導(dǎo)制度的核心是，對依據(jù)各地區(qū)可再生能源資源狀況和能源消費水平，制定各省(區(qū)、市)能源消費總量中的可再生能源比重目標和全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重指標，落實主體是地方政府部門，責(zé)任和被考核主體是各級電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)以及發(fā)電企業(yè)。對于發(fā)電企業(yè)，提出到2020年，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達到全部發(fā)電量的9%以上，建立可再生能源綠色證書交易制度，發(fā)電企業(yè)可以通過證書交易完成非水可再生能源占比目標的要求。

目標引導(dǎo)制度的實施，尚需在以下幾方面進行配套細化對目標任務(wù)細化責(zé)任主體以及分解年度指標；增強管理辦法的約束力，對未完成的發(fā)電企業(yè)和地區(qū)要細化相應(yīng)措施，增加企業(yè)和地方對完成目標的壓力和動力；深入研究完善綠色證書制度設(shè)計，綠色證書交易機制中涉及的交易方式、交易價格及組織管理等問題都需要系統(tǒng)考慮，同時還需考慮綠證市場和碳市場的兼容協(xié)調(diào)問題；需要處理好開發(fā)利用目標政策與現(xiàn)行價格、補貼等其他相關(guān)政策的沖突和銜接問題，實施綠色電力證書交易后，現(xiàn)行的電價政策和補貼模式需要做出重大調(diào)整，還需充分考慮新機制與現(xiàn)行價格、補貼、碳交易、財稅、全額保障等機制和政策的銜接。

其次探索非水可再生能源發(fā)電配額考核制度和綠色證書交易機制。目前該政策尚處于征求意見階段，核心思路是燃煤火電機組將承擔(dān)可再生能源發(fā)電量配額責(zé)任，具體指標是到2020年非水可再生能源發(fā)電量與其煤電發(fā)電量的比重不低于15%。

發(fā)電配額和綠色證書是變革性的政策機制，如得以建立和實施，將會有效降低可再生能源電價補貼需求，加快可再生能源發(fā)電差額或定額補貼降低速度，提前實現(xiàn)可再生能源與煤電平價，進入到可再生能源收益來源為市場化電價和市場化收益(即綠色證書收入)二者相結(jié)合模式，實現(xiàn)補貼完全退出。此外，通過市場化的交易，讓可再生能源利用邊際成本低的優(yōu)勢實現(xiàn)優(yōu)先上網(wǎng)，實現(xiàn)可再生能源發(fā)電完全參與電力市場。

三是落實可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。全額保障性收購管理制度主要目的是緩解當(dāng)前日益嚴重的可再生能源限電問題，其次將可再生能源發(fā)電劃分為保障性收購電量和市場交易電量。對前者，電網(wǎng)企業(yè)需要按照國家制定的電價水平無條件收購，對后者，鼓勵可再生能源發(fā)電企業(yè)以多種方式探索電力市場化交易。

此外，變革可再生能源電力定價機制。隨著電力市場改革逐步推進，未來實現(xiàn)市場化電力定價機制，建立公平、公開、靈活的電力市場調(diào)度機制，以可再生能源標桿電價和燃煤標桿電價為基礎(chǔ)的差額補貼形式將會逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭稍偕茉词袌龆▋r為基礎(chǔ)的補貼形式。這里需要著重考慮幾個問題，一是補貼資金總量的控制，即保證充足合理的補貼資金需求，二是提高補貼資金使用效率，合理分配、對不同發(fā)展階段可再生能源技術(shù)實行不同電價政策，三是補貼方式的創(chuàng)新，加強市場引導(dǎo)，多種政策相協(xié)調(diào)。

具體建議是配合電力體制改革進程，實施可再生能源標桿電價與煤電電價脫鉤，以減輕燃煤標桿電價波動對可再生能源補貼資金造成的影響，即將現(xiàn)行的“煤電標桿電價+差額補貼”政策調(diào)整為“煤電標桿電價/市場電價+溢價定額補貼”政策，可以預(yù)期補貼資金需求總量，定額補貼對優(yōu)化可再生能源發(fā)展布局、抑制局部地區(qū)可再生能源投資過熱也可起到一定作用；對處于不同發(fā)展階段的可再生能源技術(shù)，采用差別化電價政策。

對技術(shù)成熟、規(guī)模化發(fā)展的可再生能源，先期實施定額補貼，并縮短電價或補貼水平調(diào)整周期，對前沿、處于示范推廣階段的可再生能源發(fā)電，繼續(xù)實施標桿電價機制，提供相對穩(wěn)定的投資環(huán)境，推動其商業(yè)化發(fā)展進程；逐步推進招標電價政策的實施，2016年我國對于除光伏扶貧外的集中式光伏電站采取招標定價機制，招標電價水平顯著下降，大型光伏電站開發(fā)變得有序，綜合實力強的開發(fā)企業(yè)總體在招標中勝出，從電價方面看，未來政府定價模式將全面轉(zhuǎn)為市場定價機制，對技術(shù)成熟、處于規(guī)?；l(fā)展階段的可再生能源項目采取招標方式發(fā)現(xiàn)成本和電價，可以及時反映成本，降低補貼水平。

(作者為國家發(fā)展改革委能源研究所研究員)