環(huán)?！包h政同責”背景下的中央督察

　　 從環(huán)保“黨政同責、一崗雙責”理念的提出，到約談、督察巡視等制度化模式的發(fā)展，無疑體現(xiàn)了環(huán)保在執(zhí)政日程中的重要性和優(yōu)先性急劇提升。

　　治理環(huán)保“老大難”問題，更需提供制度安排切實保障老百姓的環(huán)境權(quán)利，培育真正的環(huán)境公民幫助中央監(jiān)督地方環(huán)境治理。

　　在很多地方，環(huán)保被當成“老大難”問題。在一些基層環(huán)保圈子里流傳著這樣一種說法，“老大難，老大難，老大出面就不難”。地方的環(huán)境之殤常被歸咎于“地方保護主義”，特別是“一把手”對環(huán)境的漠視和推責。作為地方政治系統(tǒng)中的“一把手”，黨委書記全面負責當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展，不過在環(huán)境治理的過程中，書記的責任到底有多大，很長時間里是一筆糊涂賬。

　　2015年以來，為了從制度層面改善這些環(huán)境治理中的權(quán)責不明、倒置甚至推諉的問題，中央提出實行環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”的要求。環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長田為勇日前介紹，已有11個省出臺了環(huán)境保護“黨政同責一崗雙責”制度，8個省出臺了“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則”。這些制度發(fā)展為厘清各級黨委政府的環(huán)保責任，明確各部門任務(wù)分工做出了積極嘗試。

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　　頂層設(shè)計的新突破口

　　“推動落實環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責”，正在成為改革環(huán)保監(jiān)管體制的新突破口。“黨政同責、一崗雙責”并非環(huán)保政策領(lǐng)域的獨創(chuàng)，而是“十八大”以來中央的一項宏觀治理理念。安全生產(chǎn)、計劃生育、食品安全等其它政策領(lǐng)域也提出了“黨政同責、一崗雙責”的要求。這些都是容易被地方官員忽視，而又問題頻發(fā)的政策領(lǐng)域。

　　究竟何為環(huán)保“黨政同責、一崗雙責”？國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文較早就在呼吁和推動實行環(huán)保“黨政同責”，他曾專門撰文指出：所謂“黨政同責”是指地方各級黨委、政府在環(huán)境保護管理或者監(jiān)管方面都有責任；當黨委和政府違反了各自的責任時，都須承擔政治、紀律或者法律責任。具體而言，盡管地方行政首長是本地環(huán)保第一責任人，但是，當重特大環(huán)保事故的發(fā)生與黨委的路線、政策、人事安排相關(guān)聯(lián)時，書記則有可能成為第一責任人。所謂“一崗雙責”是指黨政機關(guān)、企事業(yè)單位及其領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，除了履行自己的業(yè)務(wù)職責外，還要承擔本領(lǐng)域有關(guān)的環(huán)境保護管理或者監(jiān)管職責。例如，宣傳部長應(yīng)負責聯(lián)系廣播電視等宣傳領(lǐng)域的環(huán)境保護工作。

　　可見，“黨政同責”要求的是加強地方黨委特別是“一把手”在環(huán)境治理中的責任；“一崗雙責”強調(diào)的是將環(huán)保統(tǒng)籌整合到黨政各部門的職能中。理論上說，這兩者的結(jié)合，既有利于糾正以往“一把手”對環(huán)保的忽視，又能夠減輕黨政部門間的推諉和扯皮。

　　但在實踐層面，一個中央的宏觀治理理念發(fā)展為地方層面可具體操作的制度安排，需要經(jīng)歷一個自上而下的復(fù)雜政策過程。2015年1月實施的新環(huán)保法，對責任追究的規(guī)定仍然較為模糊，僅規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”。同年4月出臺的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》則明確增加了“各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)負總責”的說法。7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案（試行）》，正式提出要求全面落實黨委、政府環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”的主體責任。此外，還制定了《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等系列文件，強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)中黨政領(lǐng)導(dǎo)要“權(quán)責對等”,“責任清單”要細化。

　　2016年初，一些地方政府開始在實踐層面探索“黨政同責、一崗雙責”的制度化。據(jù)媒體報道，福建省委、省政府與9個城市的黨政“一把手”共簽《2016年度黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護目標責任書》。內(nèi)蒙古、云南、黑龍江、山西等11個省份制定了《黨委、政府及有關(guān)部門環(huán)境保護工作職責》，在細化黨委政府各部門環(huán)保責任清單的同時，突出了各級黨委環(huán)境保護工作的三項責任：即落實環(huán)境保護決策部署，加強領(lǐng)導(dǎo)班子和隊伍建設(shè)和完善環(huán)境保護工作考核評價機制。

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