【海外】美國新能源政策將何去何從

美國總統(tǒng)奧巴馬2009年1月上任時(shí)，面臨多項(xiàng)棘手的政策議題，包括亟待重建金融和銀行體系及監(jiān)管規(guī)則，應(yīng)對(duì)大幅減少的就業(yè)崗位，應(yīng)對(duì)阿富汗和伊拉克占領(lǐng)戰(zhàn)事等等。在這些議題中，最具挑戰(zhàn)性的顯然是能源議題。奧巴馬政府當(dāng)時(shí)推出的能源政策，包括應(yīng)對(duì)氣候變化，為新能源投資并創(chuàng)造500萬個(gè)“綠色”工作崗位，提高交通工具的燃油效率，增加國內(nèi)能源生產(chǎn)和使用以減少能源進(jìn)口，實(shí)現(xiàn)能源的多元化，推行節(jié)能項(xiàng)目以提高能效。

　　7年多以來，這些能源政策的落實(shí)情況并不十分理想。美國國內(nèi)對(duì)于氣候變化的預(yù)期判斷、能源使用的環(huán)境影響，仍未達(dá)成較為廣泛的共識(shí)。而在美國的政治框架之中，征收碳稅很難獲得公眾支持。是否需要繼續(xù)大力開發(fā)核能，如何真正擺脫對(duì)于進(jìn)口石油的過度依賴，碳捕集如何可行，怎樣建立對(duì)溫室氣體的監(jiān)管，如何充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用來鼓勵(lì)新能源發(fā)展，如何在氣候和能源管理上達(dá)成密切的國際合作，“要在各種關(guān)切和利益如此復(fù)雜甚至對(duì)立的背景下制定一個(gè)合理的能源政策和一系列政策，是一項(xiàng)非常艱難的任務(wù)”。

　　美國能源政策的重要性，首先是因?yàn)槊绹鳛槟茉聪M(fèi)大國的體量所決定的，而美國政策決策方式、內(nèi)容和執(zhí)行效率，對(duì)于其他許多國家和地區(qū)的示范引領(lǐng)作用也非常明顯。某種意義上可以認(rèn)為，美國能源政策的決策和執(zhí)行前景，影響著全球能源政策的方向，對(duì)于全球氣候變化也會(huì)產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。而美國能源政策持續(xù)“難產(chǎn)”，對(duì)于包括中國在內(nèi)的其他國家和地區(qū)，也具有警示借鑒意義。

　　能源專家勞倫斯·R.格里和戴維·E.麥克納布在合著的《美國的能源政策變革中的政治、挑戰(zhàn)與前景》一書中深入分析了美國能源政策的決策框架，指出變革能源政策在美國受到能源政策干預(yù)的實(shí)質(zhì)、多個(gè)利益攸關(guān)方、政治影響力、(模糊不清、自相矛盾的)政策目標(biāo)、聯(lián)邦和州及地方的利益分歧、環(huán)保政策與能源政策的目標(biāo)錯(cuò)位等六方面因素的阻礙。

　　政府介入干預(yù)能源政策，很重要的原因是新能源開發(fā)、能源使用的效率及環(huán)境影響，都帶有很強(qiáng)的公共性或外部性，企業(yè)對(duì)研發(fā)、減排投入缺乏動(dòng)力。在美國，能源部等政府部門資助新能源開發(fā)、現(xiàn)有能源節(jié)能技術(shù)的研發(fā)，盡管如此，新能源開發(fā)利用周期較長、節(jié)能技術(shù)的應(yīng)用效益不高，都影響著這種介入干預(yù)的效率。而在能源和環(huán)保議題上，多個(gè)利益攸關(guān)方的存在，使得政策決策不可避免要取悅于所有或主要的攸關(guān)方，很多時(shí)候，能源產(chǎn)業(yè)相比新能源開發(fā)企業(yè)、機(jī)構(gòu)，獲得了更多的補(bǔ)貼和支持政策。

　　書中第四章回顧了1945年以來美國歷屆政府不同側(cè)重的能源政策，書作者指出，相比日本和法國，美國歷屆政府的能源政策搖擺不定，始終未能確定國家目標(biāo)(究竟是減少能源領(lǐng)域過度管制，還是使用廢棄物少但不限制使用數(shù)量的能源品種，還是在滿足基本需求情況下逐漸減少能源使用)。

　　書作者梳理了美國能源產(chǎn)業(yè)中的各個(gè)子產(chǎn)業(yè)，分別列出了石油、天然氣、電力、煤炭、可再生能源，水能，太陽能光伏，風(fēng)電等領(lǐng)域的一些關(guān)鍵公司，解析了美國工商業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活能源使用中存在的問題，認(rèn)為這導(dǎo)致了突出的供需失衡。

　　要解決供需失衡以及過度的排放污染問題，需要分別從政府干預(yù)和市場(chǎng)兩個(gè)角度來設(shè)計(jì)對(duì)策。然而，無論是政府決策者，還是市場(chǎng)領(lǐng)域，人們很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來哪怕是短期數(shù)年的能源需求，這反過來被能源產(chǎn)業(yè)的企業(yè)利用，用來制造能源使用排放的污染等影響的不可知論。書作者建議，應(yīng)當(dāng)分別從國家和國際的角度，進(jìn)一步明晰能源和環(huán)保問題與每個(gè)個(gè)體、每個(gè)地區(qū)及不同社群的關(guān)系，在設(shè)計(jì)可行的解決方案時(shí)也要細(xì)化考慮對(duì)于個(gè)體的影響(效益的體現(xiàn)、成本的分擔(dān))。特別是在輿論表達(dá)民粹化的當(dāng)下，能源政策要滿足不同利益群體的需求和關(guān)切，也要符合科學(xué)理性，充分發(fā)揮技術(shù)專家的作用，難度當(dāng)然不小。

　　書中第七章、第八章分別從政府干預(yù)和市場(chǎng)的角度，對(duì)優(yōu)化完善美國能源政策提出建議。首先，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化完善能源補(bǔ)貼政策，針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)、能源項(xiàng)目實(shí)施稅收減免、專項(xiàng)支付、監(jiān)管補(bǔ)貼，特別是要增強(qiáng)對(duì)于核電的補(bǔ)貼保障。其次，要增強(qiáng)對(duì)于新能源研發(fā)、節(jié)能技術(shù)的支持，包括能源基礎(chǔ)研究、生物與能源等項(xiàng)目，補(bǔ)齊在能源研發(fā)上的歷史欠賬，以稅費(fèi)政策激勵(lì)私營企業(yè)擴(kuò)大投入。第三，應(yīng)改善監(jiān)管，打破過去局限于單項(xiàng)污染物而設(shè)計(jì)的有害廢物監(jiān)管方式，根據(jù)環(huán)境污染的多樣性建立綜合監(jiān)管體系。第四，改善政府支持的其他能源資助計(jì)劃。第五，優(yōu)化傳播方式，加快公眾對(duì)于溫室氣體排放等環(huán)境影響、應(yīng)對(duì)資源和能源供給危機(jī)等問題形成共識(shí)，為推進(jìn)碳稅、碳總量限制及交易政策創(chuàng)造公眾支持的基礎(chǔ)。第六，建立更具吸引力的可再生能源使用補(bǔ)貼政策。