去產(chǎn)能是供給管理工作重中之重

　　●去產(chǎn)能可以倒逼地方、行業(yè)、企業(yè)加快發(fā)展高附加值、符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方向的新產(chǎn)業(yè)，真正依靠技術(shù)進步、提升人力資本、推進信息化等來提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，從而為打造中國經(jīng)濟升級版提供強大動力。

　　●去產(chǎn)能的根本出路在于深化市場化改革，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

　　●以可控方式和節(jié)奏主動釋放風險，以壯士斷腕的決心，打破剛性兌付，退出和重組“僵尸企業(yè)”，同時做好社會政策托底工作，將風險控制在有限范圍內(nèi)。這種方式短期有陣痛，但長期可避免系統(tǒng)性風險。

　　供給側(cè)改革需要與供給管理相協(xié)調(diào)，“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”是當前供給管理的重點工作，其中，去產(chǎn)能是供給管理工作的重中之重。

　　去產(chǎn)能刻不容緩

　　首先，本輪產(chǎn)能過剩具有程度重、持續(xù)時間長、行業(yè)多、騰挪空間小的特點。鋼鐵、煤炭、電解鋁、水泥、玻璃、造船、冶金等行業(yè)的產(chǎn)能利用率只有70%左右，個別行業(yè)不到60%；截至2015年底，PPI已連續(xù)47個月負增長；產(chǎn)能過剩涉及行業(yè)不但存在于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，還蔓延到風電設備等一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；與加入WTO前的產(chǎn)能過剩相比，本輪產(chǎn)能過剩遇到了發(fā)達國家復蘇乏力、新興經(jīng)濟體經(jīng)濟下行的夾擊，寄希望于國外市場消化產(chǎn)能過剩的空間縮小，盡管通過“一帶一路”戰(zhàn)略可以解決部分問題，但可能難以達到以前的效果。

　　其次，落后產(chǎn)能已成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的巨大障礙。結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩的大規(guī)模存在，不僅極大地浪費了資源能源，破壞了環(huán)境，惡化了資源配置，而且?guī)砹司薮蟮膫鶆肇摀?，累積了經(jīng)濟泡沫和經(jīng)濟風險，更主要的是擋住了新興產(chǎn)業(yè)成長的通道，成為保持國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、打造中國經(jīng)濟“升級版”的“攔路虎”。

　　再次，去產(chǎn)能可為促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級帶來新的動力。去產(chǎn)能雖然會帶來陣痛，但只要我們咬牙挺住，就可以除舊布新、鳳凰涅槃、獲得新生。去產(chǎn)能可以倒逼地方、行業(yè)、企業(yè)加快發(fā)展高附加值、符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方向的新產(chǎn)業(yè)，真正依靠技術(shù)進步、提升人力資本、推進信息化等來提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，從而為打造中國經(jīng)濟升級版提供強大動力。

　　產(chǎn)能過剩的主要原因

　　產(chǎn)能過剩有周期性產(chǎn)能過剩和結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩兩種。周期性產(chǎn)能過剩有些是正常的，因為市場經(jīng)濟具有周期波動的特點，會存在供給與需求信息不對稱情況，某些企業(yè)由于判斷失誤、投入過多而出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，其程度不會太重、范圍不會太寬、持續(xù)時間不會太長。而結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩則是由于體制和模式原因而產(chǎn)生的大范圍、長時間的產(chǎn)能過剩，這種產(chǎn)能過剩危害更大，是我們要重點關(guān)注和解決的對象。本輪產(chǎn)能過剩部分表現(xiàn)為周期性產(chǎn)能過剩，但主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。

　　結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩的原因主要有兩個方面：

　　一方面，與工業(yè)化階段轉(zhuǎn)換有關(guān)。2000年以來，我國工業(yè)化開始進入中期向后期過渡階段，經(jīng)濟高速增長，尤其是房地產(chǎn)、重化工業(yè)等行業(yè)快速發(fā)展，誘使煤炭、鋼鐵、電解鋁、水泥和平板玻璃等行業(yè)的企業(yè)按照產(chǎn)能的最高限來設計生產(chǎn)能力。但隨著2008年國際經(jīng)濟危機的爆發(fā)，隨著重化工業(yè)階段開始由資源能源密集型重化工業(yè)階段上半場進入到知識或技術(shù)密集型重化工業(yè)階段下半場，煤炭、鋼鐵、電解鋁、水泥、玻璃等資源能源密集型重化工業(yè)發(fā)展的高峰期已過，于是這些行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題日益凸顯出來。

　　另一方面，與干部考核制度有關(guān)。長期以來，我國形成了以GDP為導向的干部考核制度，GDP、工業(yè)增加值、財政收入等指標的考核權(quán)重很高，于是很多地方政府熱衷于追求對GDP貢獻較大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在政府主導經(jīng)濟體制下，即使部分行業(yè)開始出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，也不會自動及時出清，而是會以種種辦法維持產(chǎn)能過剩，以實現(xiàn)GDP 的高增長。

　　同時，2009年推出的四萬億投資和十一大產(chǎn)業(yè)振興計劃等經(jīng)濟刺激政策，雖然對保增長起到了積極作用，但對產(chǎn)能過剩則起到了推波助瀾的作用，導致了一些本已過剩的行業(yè)出現(xiàn)進一步產(chǎn)能過剩。

　　去產(chǎn)能關(guān)鍵是處理好政府與市場的關(guān)系

　　去產(chǎn)能是一項很復雜、很艱巨的工作，需要處理好政府與市場的關(guān)系，需要同時發(fā)揮好政府和市場的作用。

　　去產(chǎn)能首先要發(fā)揮好市場在配置資源中的決定性作用。造成產(chǎn)能過剩的一個重要原因是政府主導型經(jīng)濟體制和GDP導向干部考核制度。正因為市場化改革沒有到位，才導致企業(yè)不能完全按照市場規(guī)律來規(guī)劃產(chǎn)能，而是按照行政命令來擴大產(chǎn)能，由此導致產(chǎn)能與市場需求脫節(jié)。因此，去產(chǎn)能的根本出路在于深化市場化改革，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。首先，要讓市場主體真正按照市場規(guī)律和市場需求組織生產(chǎn)；其次，要推動價格機制改革，實現(xiàn)生產(chǎn)要素價格的完全市場化，避免不合理的價格信號對產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來錯誤誘導；三是引導政府切實轉(zhuǎn)變職能，尊重市場規(guī)律，不強迫企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模。

　　但單純靠市場去產(chǎn)能也存在缺陷，主要包括兩個方面：一是市場自我調(diào)節(jié)的周期太長；二是去產(chǎn)能帶來的失業(yè)、債務、呆壞賬等問題，僅靠市場無法解決。因此，在去產(chǎn)能過程中還要發(fā)揮好政府的作用，政府不能做“甩手掌柜”，而要在轉(zhuǎn)變政府職能的前提下，做好如下幾方面的工作：首先，要加快完善相關(guān)法律法規(guī)，使去產(chǎn)能有法可依、有章可循；其次，要加快制定和完善相關(guān)的行業(yè)標準，特別是技術(shù)標準、質(zhì)量標準、能耗標準、環(huán)保標準、安全標準，通過提高標準引導企業(yè)主動淘汰落后產(chǎn)能；再次，要制定合理的財稅、金融、土地政策，做好基本的社會保障工作；最后，要加強協(xié)調(diào)與管理，妥善處理好去產(chǎn)能中面臨的各種復雜問題。

　　去產(chǎn)能必須改革干部考核制度

　　導致產(chǎn)能過剩的一個重要原因是干部考核制度，因此去產(chǎn)能就必須改革GDP導向的干部考核制度。

　　產(chǎn)能過剩源于粗放的發(fā)展模式，而粗放的發(fā)展模式源于干部考核制度。如果不改變干部考核制度，發(fā)展模式就不可能改變，產(chǎn)能過剩就不能解決。政府的主要職責是提供產(chǎn)權(quán)保護、福利保障、環(huán)境保護等公共服務，為企業(yè)創(chuàng)造一個公平競爭的市場環(huán)境，因此對干部的考核應緊緊圍繞公共服務展開，而不是主要圍繞GDP增長展開。

　　改革干部考核制度，就要降低GDP、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、財政收入等指標的考核權(quán)重，提高生態(tài)環(huán)境、資源節(jié)約和能源效率、民生類指標的考核權(quán)重。當然這項改革能否順利推進，還有賴于政治體制改革的推進。

　　以可控方式釋放產(chǎn)能淘汰風險

　　在多年經(jīng)濟高速發(fā)展中，我國積累了落后產(chǎn)能過剩、資產(chǎn)價格泡沫、地方債務過多、銀行不良資產(chǎn)率上升等經(jīng)濟風險。在所有經(jīng)濟風險中，落后產(chǎn)能過剩尤為引人注目。有些經(jīng)濟風險只有釋放才能化解，若一味防控只會累積風險，以至形成系統(tǒng)性風險。但有風險不可怕，只要我們正視風險，及時科學應對，就完全可以化解風險。

　　近年來，黨中央國務院高度重視落后產(chǎn)能過剩問題，出臺了一系列相關(guān)政策。但在淘汰落后產(chǎn)能過程中仍遇到了不少阻力：許多企業(yè)在找不到新出路的情況下往往硬撐著發(fā)展；銀行怕暴露不良資產(chǎn)，只好繼續(xù)向“僵尸企業(yè)”輸血；一些地方政府怕影響社會穩(wěn)定，不愿淘汰落后產(chǎn)能；許多國企的員工怕失業(yè)，希望企業(yè)落后產(chǎn)能繼續(xù)運轉(zhuǎn)。

　　確實，淘汰落后產(chǎn)能會產(chǎn)生如下風險：首先，淘汰落后產(chǎn)能，如果沒有其他接續(xù)產(chǎn)業(yè)跟上，會導致短期經(jīng)濟增長速度下滑。其次，在市場經(jīng)濟條件下，淘汰落后產(chǎn)能與形成新產(chǎn)能應是同步的，但在目前情況下，淘汰落后產(chǎn)能與形成新產(chǎn)能可能不同步，由此導致產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品可能出現(xiàn)斷檔。再次，地方財政收入出現(xiàn)下降。特別是對那些落后產(chǎn)能集中又缺乏現(xiàn)代接續(xù)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)來說，淘汰落后產(chǎn)能，將大幅減少財政收入。還有，金融信貸風險增加，在淘汰落后產(chǎn)能過程中，部分企業(yè)會破產(chǎn)，部分生產(chǎn)線會被淘汰，由此引發(fā)企業(yè)資金鏈的風險，進而增加銀行信貸風險。最后，淘汰落后產(chǎn)能，會淘汰部分企業(yè)，導致就業(yè)崗位減少，下崗人員增加。

　　針對以上淘汰落后產(chǎn)能過程中的風險，有兩種處置思路：一種是嚴防死守，以寬松政策不斷輸血，不打破剛性兌付，不退出和重組“僵尸企業(yè)”；另一種是以可控方式和節(jié)奏主動釋放風險，以壯士斷腕的決心，打破剛性兌付，退出和重組“僵尸企業(yè)”，同時做好社會政策托底工作，將風險控制在有限范圍內(nèi)。前一種方式短期好看，但長期系統(tǒng)性風險很大，后一種方式短期有陣痛，但長期可避免系統(tǒng)性風險。中央“十三五”規(guī)劃建議按照“兩害相權(quán)取其輕”的原則，提出“以可控方式和節(jié)奏主動釋放風險”，這說明已明確要嘗試后一種處置思路。

　　如何以可控方式和節(jié)奏主動釋放淘汰落后產(chǎn)能中的風險？一是加強統(tǒng)籌規(guī)劃。淘汰落后產(chǎn)能涉及多個部門，各部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定科學的工作方案。針對不同行業(yè)進行分類處理，要把握好淘汰的節(jié)奏。二是加快培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)。關(guān)鍵是加快開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的新技術(shù)和附加值較高、具有市場競爭力的新產(chǎn)品。三是深化“銀政企”協(xié)作。建立淘汰落后產(chǎn)能的“銀政企”合作機制，三方定期進行溝通與協(xié)調(diào)，處理好債務和呆壞賬問題。四是加大財政和金融政策支持力度。建立財政專項資金，對相關(guān)企業(yè)進行扶持。制定財稅、金融和土地等激勵政策，鼓勵企業(yè)主動淘汰落后產(chǎn)能。五是保障企業(yè)職工的權(quán)益。為下崗職工提供必要的經(jīng)濟補償，提供最低生活保障。加大培訓力度，提升下崗職工的再就業(yè)能力，妥善安置好下崗職工。（作者系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）