林光互補用地如何規(guī)范？

“在建設(shè)用地上，企業(yè)一定是希望可以根據(jù)具體的地形地貌特征建設(shè)不同類型的光伏電站，可以農(nóng)光互補也可以林光互補。環(huán)保、林業(yè)等主管部門往往對土地類型的態(tài)度就非常嚴(yán)格了，很多土地雖然看起來是荒地，但登記的類型是灌木林，那就不能建電站?！闭f到項目用地，在山西省從事光伏開發(fā)工作的于某深有感觸，“現(xiàn)在以林草部門的名義公開表示支持，應(yīng)該是一個積極的信號?！?/p>

近日，山西省林業(yè)和草原局公開回復(fù)了山西省政協(xié)十二屆五次會議第0786號提案《關(guān)于促進(jìn)光伏和風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的建議》。復(fù)函中表示，將盡最大力度支持光伏發(fā)電項目使用林地。加大對光伏發(fā)電項目特別是采用“林光互補”用地模式光伏發(fā)電項目使用林地的政策指導(dǎo)服務(wù)力度，依法依規(guī)支持保障光伏發(fā)電項目建設(shè)。

“宜林地”名正言順

“灌木林”僅是示范

據(jù)記者了解，目前，光伏項目建設(shè)使用林地的主要政策依據(jù)源自2015年國家林業(yè)局發(fā)布的《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號，以下簡稱“153號文”）?！?53號文”指出，對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運營期雙方可以簽訂補償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。

簡言之，租賃宜林地是“林光互補”項目中最常見的用地模式。于某告訴記者，在具體項目推進(jìn)過程中，使用宜林地的項目在土地手續(xù)辦理上還是比較容易的?！坝谩肆值亍敲皂?、合法合規(guī)，但主要問題在于，宜林地的總體體量并不多，綜合考量輻照資源、消納條件等因素后，能夠具體落地的項目就更少了。”

其實，早在2015年山西大同開展首批光伏領(lǐng)跑者項目建設(shè)時，山西省就曾嘗試在灌木林地采取“林光互補”模式。大同市政府在“示范基地項目管理辦法”中也明確規(guī)定，在不改變林地所有權(quán)性質(zhì)、不改變林地用途，提高生態(tài)質(zhì)量的前提下，以流轉(zhuǎn)方式，將灌木林地等作為光伏場區(qū)用地。

“當(dāng)時，大同的做法更多的是示范意義。”有行業(yè)人士指出，示范過后，山西省并沒有大規(guī)模放開灌木林的“林光互補”建設(shè)。此次山西省林業(yè)和草原局的復(fù)函中也強調(diào)，2015年國家林業(yè)局印發(fā)《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》確定了光伏電站的禁止建設(shè)區(qū)域和限制建設(shè)區(qū)域、電池組件陣列禁止使用的林地地類，并明確了“林光互補”用地模式有關(guān)事宜。國家林草局對光伏發(fā)電項目使用林地已作出了明確的政策規(guī)定，山西省目前沒有其他限制性規(guī)定。

“三調(diào)”后再無“宜林地”

一方面，“林光互補”的用地被限定在“宜林地”范疇；另一方面，在第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）的地類認(rèn)定細(xì)則中，卻并無“宜林地”這一類型。

北京市中倫文德律師事務(wù)所合伙人桂少華表示，根據(jù)自然資源部的要求，今年4月15日起，各地“建設(shè)項目用地審查報批的地類要以‘三調(diào)’為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準(zhǔn)”。換言之，“三調(diào)”數(shù)據(jù)已在全國范圍內(nèi)正式啟用。但“三調(diào)”地類認(rèn)定細(xì)則中的林地并無宜林地分類。同時，林地數(shù)據(jù)與“三調(diào)”數(shù)據(jù)正在進(jìn)行對接融合，融合后的林地數(shù)據(jù)中也將不再有宜林地的概念。桂少華指出，當(dāng)前，國家林草局也正在修訂《森林法實施條例》。“對于涉及宜林地的問題，林業(yè)部門工作人員基本都會強調(diào)林地分類中已經(jīng)沒有宜林地的概念。綜合來看，‘153號文’中所規(guī)定的‘對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地’的情況將成為歷史。這勢必會給‘林光互補’光伏電站用地帶來深遠(yuǎn)影響?！?/p>

“作為開發(fā)商，我們肯定希望手續(xù)簡便一些，費用便宜一些。既然以后都沒有‘宜林地’了，那后續(xù)‘林光互補’該用什么地、怎么用地，還是希望林草部門盡快出臺明確的政策?！蹦彻夥_發(fā)企業(yè)山西公司相關(guān)工作人員表示，“現(xiàn)在林草部門已經(jīng)公開表示‘盡最大力度支持’，我們也期待‘支持’能落到實處?！?/p>

或迎新一輪清理整改

今年6月15日，自然資源部、國家林草局、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》（征求意見稿），規(guī)定利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電項目不得占用耕地和林地，在此基礎(chǔ)上積極探索農(nóng)光互補的有效途徑?！墩髑笠庖姼濉吠瑫r強調(diào)，要加強項目用地用林用草監(jiān)管，不得擅自改變農(nóng)用地、未利用地性質(zhì)，項目退出時要恢復(fù)原狀。對于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)零星分布的已有光伏設(shè)施，按相關(guān)規(guī)定管理，嚴(yán)禁擴(kuò)大規(guī)模和范圍。嚴(yán)肅查處違法違規(guī)占用耕地、林地和基本草原等行為。各地要將光伏發(fā)電項目用地納入日常督察執(zhí)法，及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)占用耕地、林地和基本草原行為，嚴(yán)肅查處并督促整改。

桂少華指出，在“三調(diào)”數(shù)據(jù)與林地數(shù)據(jù)完全融合后，原地類為宜林地的土地必然發(fā)生變化，但最終被劃入非林地還是林地中的其他地類仍存較大不確定性。對于已經(jīng)建成投產(chǎn)的“林光互補”電站，若此前的“宜林地”被調(diào)整為光伏方陣禁止使用的林地，或其他農(nóng)用地，“不排除用地單位將被認(rèn)定為違法用地的可能性”?！皬倪^往經(jīng)歷來看，雖然這類違法情形并非用地單位的主動行為，但這也不意味著可免于整改。存在這種情況的‘林光互補’電站，極有可能會面臨一輪清理整改。”