分布式光伏發(fā)電的重要政策建議

2015年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中，提出了要大力發(fā)展風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)能，要把節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)打造成新興的支柱工業(yè)的重要指示。結(jié)合國(guó)外發(fā)展新能源的歷史和經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，發(fā)展分布式光伏發(fā)電將成為推動(dòng)此項(xiàng)政策的重要途徑。

　　雖然2014年國(guó)家能源局運(yùn)籌帷幄，想方設(shè)法，銳意改革，出臺(tái)了很多鼓勵(lì)和發(fā)展國(guó)內(nèi)分布式光伏電站的政策，大大促進(jìn)了分布式光伏發(fā)電的進(jìn)程。然而從去年的完成情況看，極其不盡人意。

　　有鑒于霧霾危害民眾的嚴(yán)重性，更結(jié)合未來(lái)電改的適應(yīng)性，筆者經(jīng)過(guò)仔細(xì)研究，同時(shí)征求行業(yè)內(nèi)眾多專(zhuān)家和學(xué)者的意見(jiàn)，提出徹底解決分布式光伏發(fā)電發(fā)展緩慢的重要政策建議，以達(dá)到盡快將我國(guó)轉(zhuǎn)型為新能源大國(guó)的目的。

　　一、剛性化可再生能源配額用電指標(biāo)

　　目前可再生能源配額制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)配額制）已經(jīng)似春風(fēng)拂雨，等待瓜熟蒂落。然而，即使配額制下達(dá)，由于缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的措施，就地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)而言，也就是可有可無(wú)的擺設(shè)。作為一個(gè)霧霾如此嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，從時(shí)不我待的角度而言，剛性化可再生能源配額用電指標(biāo)是發(fā)展可再生能源的重要基礎(chǔ)。對(duì)此問(wèn)題，筆者有如下建議：

　　1、將各個(gè)地區(qū)的可再生能源配額用電指標(biāo)作為剛性考核指標(biāo)

　　根據(jù)能源局的政策規(guī)劃，配額制已經(jīng)提上議事日程。這里我們建議對(duì)各個(gè)地區(qū)不再劃分等級(jí)和配額差別，完全按照社會(huì)電力消費(fèi)的耗能情況，考核配額指標(biāo)。對(duì)各地政府領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)必須占比可再生能源的剛性考核指標(biāo)，以大大提高政府官員發(fā)展可再生能源的積極性。

　　2、可再生能源配額用電指標(biāo)考核部門(mén)可以由各地電網(wǎng)實(shí)施

　　鑒于社會(huì)用電的供應(yīng)和調(diào)度絕大部分是由電網(wǎng)公司實(shí)施的，同時(shí)度電補(bǔ)貼制度下，電網(wǎng)公司同時(shí)也是分布式光伏發(fā)電的計(jì)量部門(mén)。因此，電網(wǎng)公司是天然的配額用電指標(biāo)考核單位。建議政府將此項(xiàng)考核指標(biāo)落實(shí)到各地電網(wǎng)公司實(shí)施，相信其推廣和執(zhí)行能夠得到有力的保障。

　　3、鼓勵(lì)各地政府層層分解指標(biāo)，按照固定比例分解到工商企業(yè)。

　　在霧霾的威脅下，天下除霾，匹夫有責(zé)。全體公民都有義務(wù)和責(zé)任在改變大氣環(huán)境的過(guò)程中貢獻(xiàn)自己的力量。而作為主要耗能單位的工商企業(yè)應(yīng)該為此做出更大貢獻(xiàn)。分解可再生能源配額指標(biāo)，按照耗能的固定比例直接要求工商企業(yè)使用可再生能源是保證完成配額指標(biāo)的有力措施。同時(shí)規(guī)定，如果不能完成配額指標(biāo)，按照光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)征收配額指標(biāo)補(bǔ)償費(fèi)。

　　4、鼓勵(lì)工商企業(yè)自建和聯(lián)合開(kāi)發(fā)可再生能源，尤其是分布式光伏發(fā)電，化惰性為動(dòng)力。

　　分布式光伏發(fā)電之所以進(jìn)展緩慢，和工商企業(yè)動(dòng)力不足，傳統(tǒng)能源耗能習(xí)慣有極大的關(guān)系。在配額制的促進(jìn)下，相信工商企業(yè)會(huì)有更大的動(dòng)力發(fā)展可再生能源。因此，應(yīng)該鼓勵(lì)工商企業(yè)自建和聯(lián)合開(kāi)發(fā)可再生能源，尤其是分布式光伏光伏發(fā)電，凡是投資此類(lèi)項(xiàng)目的企業(yè)，可以通過(guò)使用可再生能源耗能沖抵配額指標(biāo)。

　　二、免除分布式光伏發(fā)電增值稅

　　按照政策，光伏發(fā)電的增值稅政策在2015年即將到期，目前后續(xù)增值稅的減免尚無(wú)音訊。鑒于分布式光伏發(fā)電的滯后，建議國(guó)家在出臺(tái)新的可再生能源財(cái)稅政策的時(shí)候，免除分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的增值稅，作為促進(jìn)分布式光伏發(fā)電的重大財(cái)稅政策實(shí)施。

　　三、取消所有分布式光伏發(fā)電的上網(wǎng)系統(tǒng)備用費(fèi)

　　目前國(guó)家政策已經(jīng)規(guī)定了，取消分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目接入的系統(tǒng)備用費(fèi)。但是，國(guó)家在規(guī)定了自發(fā)自用可以改為全額上網(wǎng)的政策中，忽略了分布式光伏電站在接入企業(yè)變壓器時(shí)候的系統(tǒng)備用費(fèi)繳納問(wèn)題，從而導(dǎo)致上述政策無(wú)法落地。

　　鑒于工商企業(yè)在休假、停產(chǎn)以及經(jīng)營(yíng)困難的時(shí)候，出于企業(yè)自身的考慮，經(jīng)常報(bào)停企業(yè)內(nèi)部的變壓器，從而導(dǎo)致安裝在工商企業(yè)的屋頂分布式電站無(wú)法通過(guò)企業(yè)變壓器上網(wǎng)。如果需要上網(wǎng)，就要繳納非常昂貴的系統(tǒng)備用費(fèi)，使得光伏發(fā)電企業(yè)寧愿選擇棄光，也不愿意發(fā)電上網(wǎng)，這大大浪費(fèi)了社會(huì)資源，在電力體制運(yùn)行中是完全不合理的規(guī)定。

　　因此，取消所有分布式光伏發(fā)電的上網(wǎng)系統(tǒng)備用費(fèi)是保證電站投資者利益和節(jié)約社會(huì)資源的必要措施。

　　四、建立分布式光伏電站產(chǎn)權(quán)制度

　　1、分布式電站的立項(xiàng)納入建設(shè)規(guī)劃的正規(guī)管理

　　所有分布式光伏電站都是建立在經(jīng)過(guò)規(guī)劃批準(zhǔn)的建筑屋頂之上。與這些具有完善建設(shè)手續(xù)的建筑物相比，光伏電站通過(guò)規(guī)劃備案之后辦理產(chǎn)權(quán)登記存在著無(wú)法辦理的法律障礙?；谡ぷ鞒绦蛑校恋氐怯浭且?guī)劃備案的基礎(chǔ)，絕大多數(shù)規(guī)劃部門(mén)在萬(wàn)般無(wú)奈的情況下，很難接受和辦理。因此，政府應(yīng)該明確規(guī)定，對(duì)于分布式光伏電站，只要有與屋頂業(yè)主簽訂的租賃合同，就必須給予規(guī)劃備案，并且此規(guī)劃的撤銷(xiāo)同樣必須經(jīng)過(guò)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)。

　　2、建立分布式電站的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

　　在規(guī)劃備案的基礎(chǔ)上，光伏電站實(shí)行產(chǎn)權(quán)登記制度。經(jīng)過(guò)政府完成備案手續(xù)以及政府指定機(jī)構(gòu)驗(yàn)收電站之后，允許建成發(fā)電的光伏電站在有租賃合同的情況下，完成產(chǎn)權(quán)登記，最好是能夠頒發(fā)分布式光伏電站產(chǎn)權(quán)登記證書(shū)，擁有者可以和屋頂業(yè)主是同一主體，也可以是不同主體。經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)登記的光伏電站，按照物權(quán)法對(duì)應(yīng)的法律條款保證擁有者的利益，成為投資業(yè)主的資產(chǎn)登記法律文書(shū)。

　　3、立法消除分布式電站的存續(xù)風(fēng)險(xiǎn)

　　經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)登記的光伏電站，在面臨企業(yè)改造、城市改造，土地性質(zhì)變更等行為時(shí)，電站企業(yè)能夠以產(chǎn)權(quán)主體身份進(jìn)行協(xié)商和談判，涉及政府的應(yīng)該按照不動(dòng)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償辦法給予補(bǔ)償。如果屋頂業(yè)主基于自身發(fā)展需要，改造和拆除此類(lèi)電站，在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)政府規(guī)劃批準(zhǔn)或者備案，可以選擇重新在原址建設(shè)光伏電站，也可以是原業(yè)主提供其他屋頂，以相同的租賃條件提供給電站業(yè)主，以用于重建光伏電站。

　　在政府需要企業(yè)整體搬遷，企業(yè)不再存續(xù)的情況下，政府除了承擔(dān)因?yàn)槌鞘幸?guī)劃使得光伏電站拆除和重建的損失以外，可以選擇提供其他屋頂，讓光伏電站整體重建。此類(lèi)電站同時(shí)還要確保原批準(zhǔn)電價(jià)按照20年的時(shí)間延續(xù)有效。

　　五、規(guī)定電網(wǎng)成為分布式電站結(jié)算主體

　　在目前國(guó)內(nèi)信用體系尚未完全建立起來(lái)的情況下，要消除電費(fèi)按時(shí)按量繳納的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定電網(wǎng)成為分布式電站結(jié)算主體是唯一的解決辦法。

　　建議規(guī)定分布式發(fā)電的收費(fèi)，全部由電網(wǎng)企業(yè)代收代付，可以考慮給予電網(wǎng)適當(dāng)?shù)恼魇展芾碣M(fèi)用。根據(jù)國(guó)家政策，度電補(bǔ)貼的計(jì)量無(wú)論是自發(fā)自用，還是余量上網(wǎng)均由電網(wǎng)企業(yè)認(rèn)定。所以電網(wǎng)公司不增加技術(shù)上的工作量，只增加財(cái)務(wù)管理上的工作量，應(yīng)該是最方便、快捷、權(quán)威而有信用的電費(fèi)征收單位。根據(jù)筆者測(cè)算，銷(xiāo)售收入1000萬(wàn)元以上的分布式光伏電站可以按照1%的金額向電網(wǎng)企業(yè)繳納征收管理費(fèi)，銷(xiāo)售收入1000萬(wàn)元以下的分布式光伏電站可以找2%的金額向電網(wǎng)企業(yè)繳納征收管理費(fèi)，都足以彌補(bǔ)電網(wǎng)企業(yè)在這其中所支出的成本。

　　根據(jù)筆者向行業(yè)眾多專(zhuān)家和學(xué)者征求意見(jiàn)的情況看，以上五條對(duì)于徹底解決目前分布式光伏電站進(jìn)程緩慢的問(wèn)題將具有實(shí)質(zhì)性的意義。