光伏項目違法用地需要承擔(dān)的法律責(zé)任

:編者按：中倫律師事務(wù)所郝利律師團(tuán)隊總結(jié)了長期從事光伏電站項目開發(fā)建設(shè)、投資并購和爭議解決相關(guān)法律服務(wù)的實踐經(jīng)驗，特推出光伏電站用地疑難法律問題系列解析文章。本文作為系列文章的第六篇，重點分析違法用地可能涉及的相關(guān)責(zé)任，尤其是容易被項目投資方忽視的刑事責(zé)任，供相關(guān)人士參考。

一、違法用地可能遭遇的民事侵權(quán)索賠

實踐中，由于用地問題而導(dǎo)致的侵權(quán)案件十分常見，并且項目業(yè)主、施工方等主體均有可能承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。例如，（2014）石民初字第150號案中，法院即認(rèn)定施工單位某新能源公司在施工中將康某依法取得使用權(quán)證的草原毀損，應(yīng)當(dāng)停止侵害，并就相關(guān)經(jīng)濟(jì)損失予以賠償。而業(yè)主在未取得合法的土地使用權(quán)的情況下將工程交由新能源公司施工，故構(gòu)成共同侵權(quán)，應(yīng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。因此，光伏電站相關(guān)各方主體，均應(yīng)關(guān)注項目用地手續(xù)，提前作出應(yīng)對，避免遭受損失。

就建設(shè)用地而言，常見的侵權(quán)行為主要表現(xiàn)為未批先建，擅自占用他人土地，或超出批準(zhǔn)范圍進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在此情形下，若土地權(quán)利人提出侵權(quán)主張，則項目公司需要承擔(dān)民事賠償責(zé)任，還可能需要將土地恢復(fù)原狀。

就租賃用地而言，最常見的風(fēng)險在于項目公司與不享有權(quán)利的主體簽署用地協(xié)議，比如使用集體用地時并未與村集體協(xié)商，而是直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽署用地協(xié)議。在此情形下，鄉(xiāng)政府或鎮(zhèn)政府并非土地權(quán)利人，其無權(quán)直接處分集體土地，一旦村集體進(jìn)行索賠，項目公司則需要承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。此外，項目公司簽署用地協(xié)議時未履行相關(guān)程序，也極易引發(fā)爭議。

實踐中，項目公司還可能涉及因征地補(bǔ)償而引發(fā)的次生訴訟，即土地權(quán)利人與政府就征地補(bǔ)償事宜產(chǎn)生爭議，大多會以項目公司為被告提起侵權(quán)之訴，并可能通過阻工等方式干擾項目建設(shè)，導(dǎo)致工期延誤，無法順利并網(wǎng)。有時，還可能出現(xiàn)多名權(quán)利人就同一地塊主張權(quán)利的情形。在此情形下，項目公司需盡快完成用地手續(xù)的辦理工作，取得用地批復(fù)和用地規(guī)劃許可，否則亦可能承擔(dān)賠償責(zé)任。

二、違法用地可能遭遇的行政處罰

行政責(zé)任是項目公司在實踐中因違法用地而承擔(dān)的主要責(zé)任，具體而言，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。

由此可見，此類處罰輕則罰款，重則限期拆除、沒收，而實踐中被拆除、沒收的項目并不鮮見。例如，原國土資源部曾公示內(nèi)蒙古某能源公司違法占用耕地建設(shè)光伏電廠案，該案經(jīng)土默特右旗國土局下達(dá)責(zé)令停工通知書，責(zé)令退還違法占用的土地、沒收地上建筑物并處罰款849.47萬元，同時，土默特右旗公安局移送追究該公司法定代表人刑事責(zé)任。（1）此外，在寧夏、青海、山西、河北、河南、福建等地均存在類似案例，故項目方應(yīng)給予必要關(guān)注。

注解：

（1）詳見自然資源部官網(wǎng)，http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201508/t20150805_1991528.html

此外，需要注意的是，一旦發(fā)生違法用地情形，項目所在地市、縣的國土資源主管部門有權(quán)將相關(guān)情況通知同級能源主管部門，并逐級上報國家能源局，將項目投資主體納入能源領(lǐng)域失信主體名單，組織實施聯(lián)合懲戒，有可能影響后續(xù)投資。

三、違法用地可能遭受的刑事處罰

嚴(yán)重違法用地則要承擔(dān)刑事責(zé)任，其主要表現(xiàn)為非法占用農(nóng)用地罪。《刑法》第三百四十二條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！睂嵺`中，已存在據(jù)此判決的相關(guān)案例，如德陽市中級人民法院在（2018）川06刑終151號案中，認(rèn)定被告人李某未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在集體土地上修建光伏發(fā)電鋼結(jié)構(gòu)大棚，造成農(nóng)用地?fù)p毀17.792畝，已構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，判處其有期徒刑二年零八個月，并處罰金150,000元。再如，會理縣人民法院在（2018）川3425刑申2號案中查明，某新能源公司在未辦理使用林地手續(xù)的情況下，擅自改變林地用途，在林地上搭建光伏板修建光伏電站，最終法院認(rèn)定該公司負(fù)責(zé)人徐某依法構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

前述案件中，項目方均未充分關(guān)注項目用地手續(xù)，對于相關(guān)刑事責(zé)任的了解也不深入，以致構(gòu)成刑事犯罪而不自知。因此，項目方應(yīng)重視對于非法占用農(nóng)用地罪等相關(guān)刑事責(zé)任的理解與分析，避免遭受刑事處罰。

首先，必須提示項目公司及相關(guān)負(fù)責(zé)人注意，非法占用農(nóng)用地罪采用雙罰制，即項目公司、單位負(fù)責(zé)人均可構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

其次，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，需滿足“數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”等條件，最高人民法院就此作出了規(guī)定，具體如下：

（1）對于非法占用耕地，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕14號）第三條的規(guī)定可知，非法占用耕地“數(shù)量較大”，是指非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上；非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。”

（2）對于非法占用林地，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2005〕15號）第一條的規(guī)定，造成原有植被或種植條件嚴(yán)重毀壞或嚴(yán)重污染，并具有下列情形之一的，即構(gòu)成犯罪：

（3）對于非法占用草地，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2012〕15號）第二條的規(guī)定，非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量在二十畝以上的，或者曾因非法占用草原受過行政處罰，在三年內(nèi)又非法占用草原，改變被占用草原用途，數(shù)量在十畝以上的，即滿足數(shù)量較大而構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

（4）對此多次實施非法占用農(nóng)用地行為依法應(yīng)當(dāng)追訴且未經(jīng)處理的，則應(yīng)當(dāng)按照累計的數(shù)量、數(shù)額處罰。

中倫律師事務(wù)所 郝利王威

實習(xí)生金沖對本文也有貢獻(xiàn)