深度||可再生能源發(fā)展基金的“前世今生”——相見時(shí)難別亦難

:本文要點(diǎn)

◆補(bǔ)貼目錄管理即將放開，存量項(xiàng)目補(bǔ)貼壓力有望得到緩解。可再生能源補(bǔ)貼制度的實(shí)施和可再生能源發(fā)展基金的設(shè)立是推動(dòng)我國可再生能源行業(yè)發(fā)展的決定性因素；隨著存量項(xiàng)目補(bǔ)貼拖欠問題的持續(xù)惡化，財(cái)政部擬通過改制（擬放開目錄管理）、少補(bǔ)（“綠證”交易和市場化交易）、多收（加強(qiáng)可再生能源電價(jià)附加征收力度）等三方面措施緩解補(bǔ)貼壓力；同時(shí)進(jìn)一步加快對(duì)合規(guī)項(xiàng)目補(bǔ)貼資格的確權(quán)（電網(wǎng)企業(yè)確認(rèn)），也有助于推動(dòng)存量項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化。

◆技術(shù)迭代驅(qū)動(dòng)，新建光伏+陸上風(fēng)電項(xiàng)目平價(jià)上網(wǎng)可期。政府對(duì)風(fēng)電、光伏上網(wǎng)電價(jià)的持續(xù)調(diào)整和對(duì)平價(jià)項(xiàng)目的政策支持體現(xiàn)出其推動(dòng)可再生能源平價(jià)上網(wǎng)的力度和決心。平價(jià)上網(wǎng)是可再生能源項(xiàng)目發(fā)展的必然趨勢(shì)，技術(shù)進(jìn)步迭代帶來的成本下降（風(fēng)電/光伏總安裝成本已降低56%/77%），疊加消納能力的穩(wěn)步提升，第一批19GW平價(jià)項(xiàng)目陸續(xù)并網(wǎng)將預(yù)示著我國可再生能源平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代正式來臨，未來行業(yè)將逐步由政策驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為市場驅(qū)動(dòng)?！艉Ｉ巷L(fēng)電+生物質(zhì)項(xiàng)目的技術(shù)、省別差異化逐步顯現(xiàn)，垃圾分類推動(dòng)固廢產(chǎn)業(yè)鏈重塑。我國于“十三五”期間積極布局海上風(fēng)電，生物質(zhì)項(xiàng)目維持較高補(bǔ)貼水平刺激其快速發(fā)展，未來上述細(xì)分領(lǐng)域技術(shù)持續(xù)進(jìn)步帶來的成本下降和不同省份的支持力度差異化將進(jìn)一步擴(kuò)大，地方政府將在其發(fā)展過程中發(fā)揮更大的作用；對(duì)于垃圾焚燒行業(yè)，垃圾分類制度的加速推進(jìn)將對(duì)固廢產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)帶來深入影響，而廚余垃圾處置產(chǎn)能落地情況是我們認(rèn)為影響垃圾分類制度成功的決定性因素，該細(xì)分也將迎來最優(yōu)投資機(jī)會(huì)?！敉顿Y建議：光伏方面，需求側(cè)：海外市場平穩(wěn)上行，國內(nèi)市場受補(bǔ)貼退坡影響尚需觀察，產(chǎn)業(yè)鏈整體需求穩(wěn)定；在平價(jià)、競價(jià)上網(wǎng)大勢(shì)所趨的形勢(shì)下有望拉動(dòng)四季度需求增長；供給側(cè)：龍頭擴(kuò)產(chǎn)逐步落地，集中度持續(xù)提升，新型技術(shù)（異質(zhì)結(jié)等）關(guān)注度提升，有望未來持續(xù)推動(dòng)技術(shù)迭代。風(fēng)電方面，陸上風(fēng)電：受到補(bǔ)貼退坡政策影響，并基于限電改善、運(yùn)營商財(cái)務(wù)好轉(zhuǎn)的原因，國內(nèi)風(fēng)電搶裝行情開啟，從而拉動(dòng)行業(yè)需求復(fù)蘇，進(jìn)而帶動(dòng)風(fēng)電制造產(chǎn)業(yè)鏈盈利改善；海上風(fēng)電：我國已成為全球增速最快、潛力最大的海上風(fēng)電市場，2019年有望超額完成海上風(fēng)電“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。垃圾處理方面，國補(bǔ)退坡對(duì)優(yōu)質(zhì)公司凈利潤影響有限，而以垃圾分類、生活垃圾處理收費(fèi)制度為契機(jī)，固廢產(chǎn)業(yè)鏈及估值體系重塑進(jìn)行中，具有產(chǎn)業(yè)鏈議價(jià)能力等護(hù)城河的公司有望穿越周期。光伏推薦隆基股份、通威股份，建議關(guān)注東方日升；風(fēng)電推薦金風(fēng)科技、天順風(fēng)能，建議關(guān)注運(yùn)達(dá)股份、日月股份、振江股份、恒潤股份；垃圾處理推薦維爾利、上海環(huán)境，建議關(guān)注瀚藍(lán)環(huán)境、旺能環(huán)境、中國光大國際（H）。

◆風(fēng)險(xiǎn)提示：棄風(fēng)棄光改善程度不及預(yù)期；電站建設(shè)成本下降不及預(yù)期；風(fēng)機(jī)價(jià)格復(fù)蘇情況不及預(yù)期；海上風(fēng)電建設(shè)進(jìn)度不達(dá)預(yù)期；原材料價(jià)格超預(yù)期波動(dòng)；垃圾分類、收費(fèi)制度拓展不及預(yù)期；市場化過程緩慢。

前世——基金因何而起

1.1政策和補(bǔ)貼支持推動(dòng)可再生能源發(fā)展

受到能源資源稟賦的影響（富煤貧油少氣），我國的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)在過去幾十年間始終維持著“一煤獨(dú)大”的局面；而隨著污染問題的日益嚴(yán)重、以及高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展需求的漸行漸近，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、大力發(fā)展可再生能源成為我國能源行業(yè)發(fā)展的重中之重。我國的可再生能源發(fā)展起步是晚于世界各發(fā)達(dá)國家的，1986年5月我國的第一個(gè)風(fēng)電場在山東榮成馬蘭灣建成投運(yùn)（安裝3臺(tái)Vestas的V15-55 kW風(fēng)力發(fā)電機(jī)，在未采用固定上網(wǎng)電價(jià)的情況下，1986年5月-1993年11月8日的實(shí)際運(yùn)行利潤為3.37萬元），也標(biāo)志著我國可再生能源開發(fā)建設(shè)的大幕就此拉開。

可再生能源發(fā)展離不開政策的支持

政策的支持貫穿我國可再生能源發(fā)展之路，風(fēng)電方面：從1994年《風(fēng)力發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理規(guī)定（試行）》中明確“電網(wǎng)管理部門應(yīng)允許風(fēng)電場就近上網(wǎng)，并收購全部上網(wǎng)電量”，解決消納問題，到1997年的“乘風(fēng)計(jì)劃”和“雙加工程”，以及2000年的“國債風(fēng)電”項(xiàng)目提升我國自主開發(fā)設(shè)計(jì)制造大型風(fēng)電機(jī)組和大型風(fēng)電場的能力，再到2009年《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》保障上網(wǎng)電價(jià)水平，政策在“量”“價(jià)”“自主化”等方面的大力支持推動(dòng)我國風(fēng)電行業(yè)發(fā)展；光伏方面：在二十一世紀(jì)初期風(fēng)電正處于高速發(fā)展階段，所以我國對(duì)光伏發(fā)電建設(shè)的態(tài)度相對(duì)務(wù)實(shí)，從1997年的“光明工程”到2002年的“送電到鄉(xiāng)工程”，再到2011年《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》保障上網(wǎng)電價(jià)水平，光伏發(fā)電行業(yè)在2011年后迎來了新的發(fā)展高峰；生物質(zhì)方面：生物質(zhì)發(fā)電在我國的發(fā)展不僅為了能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，更多是為了解決三農(nóng)、垃圾處理減量化等民生問題，因此政策對(duì)其的支持已不局限于能源層面，在2006年11月第一個(gè)規(guī)模化的秸稈自燃發(fā)電項(xiàng)目投產(chǎn)后，其發(fā)展在2009年和2012年先后保障生物質(zhì)和垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)水平后迎來新一輪的發(fā)展。

特許權(quán)招標(biāo)是可再生能源發(fā)展過程中的重要舉措。為了更進(jìn)一步促進(jìn)風(fēng)電大規(guī)模發(fā)展，發(fā)改委于2003年組織了第一批全國風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)，由政府對(duì)一個(gè)或一組風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，由參與競標(biāo)的各發(fā)電企業(yè)競價(jià)決定該項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)，再由中標(biāo)企業(yè)簽訂長期合同保障電力銷售和上網(wǎng)電價(jià)（風(fēng)電機(jī)組在累計(jì)發(fā)電利用小時(shí)數(shù)3萬小時(shí)前，執(zhí)行中標(biāo)價(jià)格；3萬小時(shí)后，執(zhí)行電力市場平均上網(wǎng)電價(jià)）。從2003年到2007年國家共組織了5批特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)，有效促進(jìn)了我國風(fēng)電行業(yè)的發(fā)展。特許權(quán)招標(biāo)在以下兩個(gè)方面起到了至關(guān)重要的作用：

一是顯著加快風(fēng)電大規(guī)模投資趨勢(shì)。5批特許權(quán)招標(biāo)的中標(biāo)項(xiàng)目共15個(gè)，裝機(jī)容量達(dá)3000MW，帶動(dòng)我國風(fēng)電裝機(jī)容量從2003年的500MW增長8倍至2007年底的4200MW（2008年進(jìn)一步至8400MW），特許權(quán)招標(biāo)在進(jìn)一步激發(fā)風(fēng)電投資熱情的同時(shí)，也推動(dòng)了風(fēng)電大基地建設(shè)的步伐。

二是對(duì)未來合理制定上網(wǎng)電價(jià)發(fā)揮重要指導(dǎo)作用。特許權(quán)招標(biāo)高度契合2002年電力體制改革中“競價(jià)上網(wǎng)”的原則，不僅利用市場化手段較好的完成了價(jià)格發(fā)現(xiàn)任務(wù)，同時(shí)也為未來國家制定合理的風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)發(fā)揮了較好的借鑒和指導(dǎo)作用。值得注意的是，五批招標(biāo)過程中，政府通過及時(shí)靈活的調(diào)整招標(biāo)要求，從前兩批的最低電價(jià)者中標(biāo)，到第五批的接近平均價(jià)格者中標(biāo)（為緩解低價(jià)競爭、爭搶項(xiàng)目、違背市場化原則局面），同一地區(qū)的特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)電價(jià)也呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，體現(xiàn)出了國家意在通過更合理更有效的市場化手段為下一步風(fēng)電核準(zhǔn)電價(jià)的制定打好基礎(chǔ)。

光伏特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)于2009年開始，2010年結(jié)束，兩批特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目總裝機(jī)容量800MW，帶動(dòng)我國光伏裝機(jī)容量從2008年的140MW提升至2010年的800MW；但是，由于2011年“雙反”導(dǎo)致我國光伏發(fā)電制造業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重遏制，國家出臺(tái)了大量補(bǔ)貼和支持政策發(fā)展國內(nèi)光伏發(fā)電行業(yè)，制定了全國統(tǒng)一標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)（1.15元/千瓦時(shí)[2012年前建成]、1元/千瓦時(shí)[2012年后建成]）。光伏特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目在一定程度上帶動(dòng)了我國光伏發(fā)電行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，但是并未充分的起到價(jià)格發(fā)現(xiàn)的作用。

補(bǔ)貼則是可再生能源發(fā)展的核心推動(dòng)力

補(bǔ)貼是政府刺激特定行業(yè)發(fā)展的最有效手段之一，它可以利用政府財(cái)政的力量彌補(bǔ)行業(yè)發(fā)展初期商業(yè)模式不成熟及盈利性較弱的核心問題，可以吸引資金大量涌入相關(guān)行業(yè)從而帶動(dòng)行業(yè)的快速發(fā)展。

2006年《中華人民共和國可再生能源法》的正式實(shí)施拉開了我國對(duì)可再生能源發(fā)展補(bǔ)貼支持的序幕?！犊稍偕茉捶ā返膶?shí)施標(biāo)志著我國從法律層面支持可再生能源發(fā)電的“量”（全額收購）和“價(jià)”（費(fèi)用分?jǐn)偅?，同時(shí)通過設(shè)立“可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金”等方式從經(jīng)濟(jì)層面進(jìn)一步支持可再生能源開發(fā)利用。隨后，《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》（發(fā)改價(jià)格[2006]7號(hào)）和《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法》（發(fā)改價(jià)格[2007]44號(hào)）的陸續(xù)出臺(tái)，進(jìn)一步明確了可再生能源電價(jià)附加的征收和調(diào)配辦法，即由各省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)按照國家統(tǒng)一規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和范圍自取自用，差額部分國家不定期公布電價(jià)補(bǔ)貼和配額交易方案，全國平衡。

2006年-2012年間，國家共發(fā)布了8個(gè)批次的電價(jià)補(bǔ)貼和配額交易方案，納入補(bǔ)貼的裝機(jī)容量從2006年的1414MW增長28倍至2011年4月的39.62GW（風(fēng)電36.29GW、光伏0.4GW、生物質(zhì)2.91GW），極大程度推動(dòng)了可再生能源行業(yè)的發(fā)展：風(fēng)電裝機(jī)容量從2005年的1060MW增長至2011年的46354MW，光伏裝機(jī)容量從2005年的68MW增長至2011年的3500MW，生物質(zhì)裝機(jī)容量從2005年的2000MW增長至2011年的3808MW（生物質(zhì)數(shù)據(jù)來自IRENA）。

1.2 補(bǔ)貼體量加速增長，基金成立刻不容緩

隨著納入補(bǔ)貼裝機(jī)容量同步提升的是補(bǔ)貼金額的體量，可再生能源的補(bǔ)貼金額規(guī)模從2006年的2.51億元迅速攀升至2011年4月的113.40億元；同時(shí)，各省級(jí)電網(wǎng)因可再生能源補(bǔ)貼支出和可再生能源電價(jià)附加收取不匹配而帶來的配額交易總量同樣迅速增長，從2006年的0.92億元增長至2012年的47.56億元。

配額交易體量的迅速提升也加大了國家和各省調(diào)配資金的難度和壓力。在當(dāng)時(shí)的補(bǔ)貼機(jī)制下，各省電網(wǎng)的可再生能源補(bǔ)貼和附加電價(jià)征收以自收自用為原則，但不同省市之間的可再生能源發(fā)展進(jìn)度差異帶來的補(bǔ)貼體量不同，以及各地用電量差異帶來的電價(jià)附加收取總量不同，導(dǎo)致省市之間的配額交易體量持續(xù)擴(kuò)大。內(nèi)蒙古（蒙西）、東北（蒙東）、黑龍江、吉林和新疆電網(wǎng)/電力公司是常年的“缺錢大戶”，上述五個(gè)地區(qū)有著充沛的風(fēng)光資源和政府支持，可再生能源行業(yè)高速發(fā)展，同時(shí)用電量水平提升有限導(dǎo)致入不敷出，累計(jì)的補(bǔ)貼缺口分別高達(dá)37/31/17/15/12億元；而廣東、浙江、江蘇、河南、四川電網(wǎng)/電力公司則是典型的“貢獻(xiàn)大戶”，高用電量帶來的可再生能源電價(jià)附加收入持續(xù)用于補(bǔ)貼其他地區(qū)，累計(jì)補(bǔ)貼金額分別為28/17/11/10/8億元。

在補(bǔ)貼和調(diào)配壓力日益提升，疊加經(jīng)濟(jì)高速增長、煤炭能源消費(fèi)進(jìn)一步增加帶來的節(jié)能減排壓力亦同步提升的背景下，我國于2009年正式修正《中華人民共和國可再生能源法》，新增“國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障收購制度”，并正式明確設(shè)立“可再生能源發(fā)展基金”，資金來源包括原先規(guī)定的財(cái)政專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入等。

2011年，《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》（財(cái)綜[2011]115號(hào)）發(fā)布，可再生能源發(fā)展基金正式成立?！掇k法》在上調(diào)可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)（從2009年的0.4分/千瓦時(shí)提高至0.8分/千瓦時(shí)），將電價(jià)附加的征收單位和要求從原先的“省（區(qū)、市）電網(wǎng)企業(yè)收取，單獨(dú)記賬，?？顚Ｓ谩毙薷臑椤笆。▍^(qū)、市）電網(wǎng)企業(yè)代征，收入全額上繳中央國庫”；隨后，《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（財(cái)建[2012]102號(hào)）進(jìn)一步明確將通過把符合條件的項(xiàng)目列入可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄的方式進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼?？稍偕茉窗l(fā)展正式進(jìn)入申請(qǐng)補(bǔ)助目錄時(shí)代。