光伏項(xiàng)目中特殊區(qū)域的用地審批要求與規(guī)則

:編者按：中倫律師事務(wù)所郝利律師團(tuán)隊(duì)總結(jié)了長(zhǎng)期從事光伏電站項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)、投資并購(gòu)和爭(zhēng)議解決相關(guān)法律服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特推出光伏電站用地疑難法律問(wèn)題系列解析文章。本文作為系列文章的第五篇，重點(diǎn)就“林地”“草地”“基本農(nóng)田”“濕地”及“自然保護(hù)區(qū)和各類(lèi)生態(tài)公園”等領(lǐng)域的特殊審批流程進(jìn)行分析，供各位參考。

林地、草地、基本農(nóng)田等特殊區(qū)域均受特殊保護(hù)，光伏項(xiàng)目占用此類(lèi)特殊區(qū)域時(shí)，除了應(yīng)按照規(guī)定辦理建設(shè)用地手續(xù)，或簽署相關(guān)租賃協(xié)議之外，還須在此之前履行額外的審批手續(xù)，否則不僅項(xiàng)目可能遭到拆除，同時(shí)項(xiàng)目投資主體還可能遭受行政處罰，甚至承擔(dān)刑事責(zé)任，故應(yīng)當(dāng)予以高度重視。

一、光伏項(xiàng)目涉及林地時(shí)必須取得使用林地審核同意書(shū)，否則屬于違法占林

根據(jù)《森林法》《森林法實(shí)施條例》等相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目涉及林地的，則應(yīng)先行取得林業(yè)部門(mén)核發(fā)的使用林地審核同意書(shū)，之后再向國(guó)土部門(mén)提出用地申請(qǐng)，并經(jīng)作為最終審核主體的國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)或省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門(mén)審核同意后，按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi)，領(lǐng)取使用林地審核同意書(shū)，之后再向國(guó)土部門(mén)提出用地申請(qǐng)。未辦理林地批復(fù)則擅自占用林地的，不僅可能遭受行政處罰，還可能導(dǎo)致刑事責(zé)任。

就審核流程而言，結(jié)合《森林法實(shí)施條例》第十六條的規(guī)定可知，項(xiàng)目方應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)提出用地申請(qǐng)，經(jīng)審核同意后，按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi)，領(lǐng)取使用林地審核同意書(shū)。具體審核主體如下：

就審核內(nèi)容而言，則需分析項(xiàng)目擬用林地是否涉及限制或禁止占用的林地類(lèi)型。根據(jù)《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“153號(hào)文”）的規(guī)定，光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。

最后，項(xiàng)目方應(yīng)特別注意，用地單位需要采伐已經(jīng)批準(zhǔn)占用或者征收、征用的林地上的林木時(shí)，應(yīng)當(dāng)向林地所在地的縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)或者國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)申請(qǐng)林木采伐許可證。否則會(huì)受到行政機(jī)關(guān)的處罰，嚴(yán)重的將可能涉嫌 “盜伐、濫伐林木罪”，承擔(dān)刑事法律責(zé)任。

二、光伏項(xiàng)目涉及草地時(shí)必須取得使用草地審核同意書(shū)，否則屬于違法用地

根據(jù)《草原法》《草原征占用審核審批管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目涉及草地的，則應(yīng)先行取得草原行政主管部門(mén)核發(fā)的使用草地審核同意書(shū)，之后再向國(guó)土部門(mén)提出用地申請(qǐng)，未辦理草地批復(fù)則擅自占用草地的，不僅可能遭受行政處罰，還可能導(dǎo)致刑事責(zé)任。

就審核主體而言，具體權(quán)限劃分為：（1）征用、使用草原超過(guò)七十公頃的，由國(guó)家林業(yè)和草原局審核；（2）征用、使用草原七十公頃及其以下的，由省級(jí)人民政府草原行政主管部門(mén)審核。

就審核內(nèi)容而言，根據(jù)《草原征占用審核審批管理辦法》第五條的規(guī)定可知，工程建設(shè)和修建工程設(shè)施應(yīng)當(dāng)不占或少占草原。除國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目外，不得占用基本草原。

三、光伏項(xiàng)目不得以任何方式非法占用永久基本農(nóng)田

基本農(nóng)田作為光伏項(xiàng)目的紅線，一旦涉及基本農(nóng)田，項(xiàng)目方應(yīng)盡量避讓，提前修改項(xiàng)目選址，否則后續(xù)的用地風(fēng)險(xiǎn)極大，并且非法占用基本農(nóng)田五畝以上即可構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，項(xiàng)目方必須重點(diǎn)關(guān)注。

首先，根據(jù)《土地管理法》第四十五條第一款的規(guī)定，征收基本農(nóng)田時(shí)需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，程序極為繁瑣。

其次，2017年9月國(guó)土資源部國(guó)務(wù)院扶貧辦國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“8號(hào)文”）在“總體要求”中規(guī)定“禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田”。該要求符合《土地管理法》規(guī)定的“基本農(nóng)田保護(hù)制度”，并在8號(hào)文中進(jìn)行了重申。此外，根據(jù)國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)的《光伏扶貧電站管理辦法》（國(guó)能發(fā)新能〔2018〕29號(hào)）的規(guī)定，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)落實(shí)村級(jí)扶貧電站的建設(shè)場(chǎng)址和用地，場(chǎng)址土地不得占用基本農(nóng)田。

四、光伏項(xiàng)目涉及濕地（公園）、自然保護(hù)區(qū)、各類(lèi)生態(tài)公園等敏感區(qū)域時(shí)，必須先行取得審批文件，否則構(gòu)成違法用地

對(duì)于各類(lèi)敏感區(qū)域，國(guó)家層面均有針對(duì)性地出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目選址、審批手續(xù)等事項(xiàng)提出了要求，故一旦項(xiàng)目涉及前述任何一類(lèi)敏感區(qū)域時(shí)，均需提前進(jìn)行論證，否則構(gòu)成違法用地。

對(duì)于濕地而言，光伏建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地，經(jīng)批準(zhǔn)確需征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，必須按照“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的原則，依法辦理相關(guān)手續(xù)。

對(duì)于濕地公園而言，我國(guó)明確禁止擅自征收、占用國(guó)家濕地公園的土地，確需征收、占用的，應(yīng)當(dāng)征求省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)的意見(jiàn)后，方可依法辦理相關(guān)手續(xù)，由省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)報(bào)國(guó)家林業(yè)局備案。

此外，對(duì)于其他敏感區(qū)域而言，根據(jù)153號(hào)文中的規(guī)定可知，各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)、森林公園（含同類(lèi)型國(guó)家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)，為光伏電站禁止建設(shè)區(qū)域。

原標(biāo)題:光伏項(xiàng)目中特殊區(qū)域的用地審批要求與規(guī)則