財政部關于光伏補貼的表態(tài) 標志著一個時代的結束

:財政部的一則官宣回復，將曾經(jīng)被業(yè)內熱烈討論的補貼缺口問題，再次推上了輿論的制高點。

（來源：微信公眾號“能見Eknower”作者：飽飽）

9月27日，財政部官網(wǎng)發(fā)布《財政部對十三屆全國人大二次會議第9258號建議的答復》，其中明確了對于光伏存量項目的三個解決思路，一是擬放開目錄管理，由電網(wǎng)企業(yè)確認符合補貼條件的項目，簡化撥付流程；二是通過“綠證”交易和市場化交易等方式減少補貼需求；三是與稅務部門保持溝通，進一步加強可再生能源電價附加征收力度，增加補貼資金收入。

財政部強調，在當前形勢下，暫無法提高電價附加征收標準。另外，國債具有強烈市場信號，在非特殊時期或遇到特殊困難情況下，不宜啟用。這意味著，此前被市場寄予厚望的兩條可行措施，也化為了泡影。

10月8日，財政部發(fā)布了《關于2019年中央政府性基金預算的說明》。數(shù)據(jù)顯示，2019年可再生能源電價附加收入預算數(shù)為835億元，比2018年執(zhí)行數(shù)增加48.9億元，增長6.2％。2019年可再生能源電價附加支出預算數(shù)為866.1億元，比上年執(zhí)行數(shù)增加27.22億元，增長3.2％。

值得注意的是，在2019年可再生能源電價附加支出預算數(shù)中：中央本級支出預算數(shù)為780.1億元，按項目類型分：風電366.65億元，光伏351.05億元，生物質62.41億元。

然而，這對于近年爆發(fā)性增長的光伏行業(yè)來說卻僅僅是杯水車薪。中國光伏行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年，中國可再生能源補貼缺口已超過1400億元。根據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2017年底，光伏電價補貼缺口達到1000億元，光伏每年所需補貼約901億元。

十余年間不斷滾存下來的巨大補貼缺口，成為光伏行業(yè)的一道坎。根據(jù)財政部的最新表態(tài)，可以預見的是，此前大力扶持新能源的財政補貼即將完成歷史使命，光伏的下一個五年，要靠自身的競爭力取勝。

01由來已久的補貼"沉疴”

隨著霧霾問題加劇，能源安全問題日益突出，光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展迫在眉睫，由此也埋下了補貼問題的火種。

2006年，國家頒布《中華人民共和國可再生能源法》，大力支持并發(fā)展可再生能源。在執(zhí)行過程中，確立了我國上網(wǎng)電費結算方式。

2013年對于中國光伏行業(yè)來說，是一個具有里程碑意義的年份。這一年，中國光伏應用市場開始真正啟動，并一路狂飆。

2013年7月，國務院發(fā)布《關于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》。一個月后，國家能源局發(fā)布《關于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，明確光伏補貼從金太陽“事前補貼”正式轉為度電補貼。

具體而言，光伏的上網(wǎng)電價結算包含兩部分：當?shù)孛摿蛎弘妰r+可再生能源基金。而光伏補貼，實際上是“可再生能源基金”的另一種說法。它是根據(jù)國家的法律法規(guī)，從全國人民電費里面收取的，用之于全社會，本質上是很清晰的收支關系。依照可再生能源法，國家肩負著“直接收取”和“保障支付”的雙重責任。

十余年過去，我國光伏新增裝機和累計裝機均已經(jīng)領跑全球。受益補貼，從2013年到2018年，中國光伏行業(yè)新增裝機分別為9.58GW、10.56GW、15.13GW、34.15GW、53.06GW、44.26GW，分別同比增長199.38%、10.23%、43.28%、125.71%、49.52%、-16.58%。

截至2019年4月底，已并網(wǎng)光伏達到1.81億千瓦。但與之伴隨的是，補貼缺口以燎原之勢日益擴大，每年高達千億之巨，大量的補貼不能及時到位，已經(jīng)影響到企業(yè)的資金周轉。不少光伏電站持有量較大的企業(yè)補貼拖欠數(shù)額已達數(shù)十億元，導致民營企業(yè)紛紛出售手中電站資產(chǎn)，以改善現(xiàn)金流。

關于補貼缺口持續(xù)擴大的原因，國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心首任主任、中國能源研究會可再生能源專業(yè)委員會主任委員李俊峰認為，一是征收不到位，導致入不敷出；二是征收額度沒有隨可再生能源規(guī)模的擴大而提高。李俊峰指出，補貼來源是從可再生能源電價附加征收，每年應征收1000億元，但是征收比例僅75%左右，年度欠收200多億元，長此以往而造成了歷史欠賬，并多年累積、滾存而成為1000億元的缺口。

同時，作為可再生能源補貼的唯一來源，可再生能源附加的額度沒有按照可再生能源法的要求及時調整?？稍偕茉措妰r附加自2007年的0.1分/千瓦時、2012年調整為0.015元/千瓦時，到2016年提高至0.019元/千瓦時。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴張，總補貼數(shù)額同步增長。2017年，新能源裝機大幅增長，但沒有相應提高附加費。

根據(jù)中電聯(lián)數(shù)據(jù)，截止2018年6月底，中國光伏總裝機容量為15606萬kW，而進入前七批進入可再生能源補貼目錄的光伏電站規(guī)模共計約50GW，僅占目前中國總裝機規(guī)模的32%。

行業(yè)分析人士計算，由于新能源項目快速增加，在包括光伏在內的所有新能源項目納入補貼后，2018年底的補貼缺口高達2088億元。

反觀火電行業(yè)，與光伏行業(yè)相比則是天差地別。公開資料顯示，從2000年到2017年近20年間，國家共計為國內煤電脫硫脫硝補貼了超過2萬億元，現(xiàn)在每年超過1200億元，近二十年來平均每年的補貼也在1000億左右，并且火電的補貼直接轉移到了電價中進行全社會分攤。

對此不少專家指出，光伏承擔了國家能源改革轉型、節(jié)能減排、城市空氣改良、環(huán)境污染和霧霾問題解決的歷史使命和根本責任，當清潔能源達到煤電的真實價格時，就應當大力支持和發(fā)展，每年500-1000億的補貼是值得的。同時有專家表示，如果社會用電每度附加增加到3分錢，補貼將由此全部解決。

02“量”“價”難全的補貼政策

實際上，合理的補貼政策，應經(jīng)得起補貼成本和環(huán)境收益的核算。但從成效方面看，對光伏行業(yè)的補貼收益有且只有環(huán)境效益。這也在潛移默化中，形成了光伏補貼政策改革的難解之題。

目前，中國光伏裝機容量已躍居世界第一，仍在高速發(fā)展。根據(jù)中國光伏行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2007-2017年，光伏組件和系統(tǒng)價格下降幅度達90%。如今我國光伏組件的生產(chǎn)成本已降至近2元/瓦，系統(tǒng)設備投資已降至近5元/瓦的全球領先水平。在近期公布的光伏領跑者項目中，已有企業(yè)報出了0.31元/千瓦時的最低申報電價，創(chuàng)下中國光伏投標電價最低記錄，已經(jīng)低于當?shù)氐臉藯U燃煤電價。

對于政府而言，雖然高額補貼驅動了高速發(fā)展，卻導致了政策調整的相對滯后。由于政府和能源企業(yè)信息之間的高度不對稱，傳統(tǒng)的固定電價制度難以適應光伏發(fā)電成本瞬息萬變的形勢，間接造成了補貼缺口的擴大。

對于企業(yè)來說，價格和產(chǎn)量是其參與市場競爭、贏取市場份額的籌碼。此前的固定上網(wǎng)電價政策是在“量價齊升“的背景下推動光伏行業(yè)發(fā)展，也正是因此，多數(shù)企業(yè)選擇無窮擴張產(chǎn)能，到了競爭開放的環(huán)境中，“量”“價”則難全。這種實際發(fā)展狀況也衍生出補貼問題以及“棄光”量居高不下的雙重悲劇。

對此，國家開始采用上網(wǎng)電價競標的方式對光伏進行補貼。相比之下，上網(wǎng)電價競標制度以市場競價的方式，真實的發(fā)現(xiàn)和還原光伏發(fā)電的成本，為大幅度降低補貼資金提供了現(xiàn)實可行的選擇。

從市場環(huán)境角度，此前業(yè)內專家對解決光伏補貼缺口提出了一系列建議，包括擴大上網(wǎng)電價競標項目范圍；調整新增裝機規(guī)模；將上網(wǎng)電價調整到位，使光伏的投資回報率回歸市場平均狀況；適當增收居民用電的可再生能源電價附加；考慮已光伏發(fā)電一定占比原則，制定合理的最低保障利用小時數(shù)，促進光伏參與電力市場交易；加快電力市場改革，釋放光伏發(fā)電的競爭優(yōu)勢等等。

如今，財政部的態(tài)度已經(jīng)較為明顯，電價附加征收標準無法提升，國債方式絕不可行，已有資金相對固定，解決方式卻依舊困難重重。根據(jù)之前的補貼政策，光伏標桿電價將每年下降一次，而據(jù)目前的光伏成本下降速度，業(yè)內測算，在2020年前后，光伏將可以實現(xiàn)平價上網(wǎng)，不再需要國家補貼。

總體而言，在當前的新形勢下，光伏已經(jīng)邁入發(fā)展壯大的階段，曾經(jīng)催生光伏發(fā)電高額補貼政策的歷史因素已經(jīng)發(fā)生變化。時移世易，對光伏補貼的指望應當適可而止，當下的光伏行業(yè)，自謀生路才是硬道理。

原標題:財政部關于光伏補貼的表態(tài)，標志著一個時代的結束