時璟麗：后補(bǔ)貼時代可再生能源發(fā)展機(jī)制的思考和建議

:自2006年可再生能源法實施以來，我國可再生能源，尤其是以風(fēng)、光為代表的可再生能源電力在技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、市場方面發(fā)展迅速，成本大幅度下降。2018 年，商品化可再生能源在一次能源消費中占比達(dá)到12.5%，為我國能源革命和能源轉(zhuǎn)型打下了良好基礎(chǔ)，也為全球可再生能源發(fā)展和邁向低碳發(fā)展道路做出貢獻(xiàn)。

“十四五”初期風(fēng)、光等成熟可再生能源

有望進(jìn)入后補(bǔ)貼時代

我國政府在能源、可再生能源、風(fēng)能、太陽能等的“十三五”發(fā)展系列規(guī)劃中提出了2020 年風(fēng)電實現(xiàn)與燃煤同平臺競爭、光伏發(fā)電實現(xiàn)銷售側(cè)平價的目標(biāo)。2016 年以來，國家陸續(xù)采取了推動風(fēng)、光等成熟可再生能源成本和電價下降的措施與行動，包括實施電價補(bǔ)貼退坡、啟動風(fēng)電和光伏發(fā)電平價示范、推進(jìn)風(fēng)電和光伏電站招標(biāo)、啟動分布式發(fā)電市場化交易、提出減輕可再生能源企業(yè)負(fù)擔(dān)的12 條措施、建立和實施可再生能源電力消納保障機(jī)制和綠色證書自愿認(rèn)購交易機(jī)制等。

2019 年，風(fēng)電全面通過競爭配置確定項目業(yè)主和上網(wǎng)電價，光伏發(fā)電則實施了除戶用光伏、光伏扶貧項目外的全面競價機(jī)制，按照補(bǔ)貼資金總量控制、地方組織競爭配置、全國統(tǒng)一排序確定光伏建設(shè)項目。同時規(guī)?；瘑语L(fēng)電和光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)項目建設(shè)，并制定8 項支持政策。根據(jù)2019 年的指導(dǎo)價，新增陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價與燃煤發(fā)電電價加權(quán)相差分別約0.1 元/ 千瓦時、0.14 元/ 千瓦時?？紤]到陸上風(fēng)電實施競爭配置，實際補(bǔ)貼水平還將降低，根據(jù)最新風(fēng)電電價政策，2021 年新建陸上風(fēng)電項目的電價補(bǔ)貼將全面退出。

2019 年，光伏項目競價項目的平均補(bǔ)貼水平僅為0.065 元/ 千瓦時。根據(jù)業(yè)內(nèi)對于技術(shù)進(jìn)步和成本變化的預(yù)期，光伏發(fā)電有望在“十四五”初期進(jìn)入上網(wǎng)側(cè)全面平價階段，即“十四五”初期，技術(shù)產(chǎn)業(yè)成熟、市場發(fā)展快和未來應(yīng)用潛力大的風(fēng)電和光伏發(fā)電均將進(jìn)入后補(bǔ)貼時代。

過去十多年來，國內(nèi)實施的可再生能源固定上網(wǎng)電價和費用補(bǔ)償機(jī)制是以經(jīng)濟(jì)性手段直接支持可再生能源發(fā)展，但后補(bǔ)貼時代的政策機(jī)制將大不同，既需創(chuàng)新的政策機(jī)制，也要考慮與既往可再生能源以及屆時能源電力發(fā)展環(huán)境和可再生能源發(fā)展需求相匹配，以引導(dǎo)可再生能源實現(xiàn)有序、持續(xù)、健康發(fā)展。此外，電力體制改革也在同期推進(jìn)，隨著電力市場化相關(guān)機(jī)制的實施，以及可再生能源電力電量在電力系統(tǒng)中的占比不斷擴(kuò)大，后補(bǔ)貼時代也是可再生能源逐步并最終全面參與電力市場競爭的時代。多方面、多維度、不確定的因素，是可再生能源政策機(jī)制設(shè)計和實施面臨的更大挑戰(zhàn)。

后補(bǔ)貼時代可再生能源參與電力市場的建議

充分考慮可再生能源參與電力市場的漸進(jìn)性和條件性。無論從可再生能源發(fā)展階段的國際對比看，還是就我國電力體制改革方向而言，可再生能源參與電力市場既是未來趨勢，也是漸進(jìn)的過程。如在電力現(xiàn)貨市場方面，國內(nèi)的建設(shè)剛剛起步。

2019 年6 月底，我國第一批8 個現(xiàn)貨市場建設(shè)進(jìn)入全面試運行階段。其中，第一個啟動的南方電力現(xiàn)貨市場于2019 年5月實施了國內(nèi)首次電力現(xiàn)貨市場結(jié)算。再考慮到第一批名單之外的省份尚無時間表，各個地區(qū)的進(jìn)程、特點、效果可能千差萬別?？稍偕茉措娏ξ磥韰⑴c現(xiàn)貨市場，作為其參與電力市場的途徑之一，也應(yīng)分區(qū)域、分步驟進(jìn)行。在先期階段，建議可再生能源電力以報量（即報曲線）不報價的方式參與，作為價格接受者優(yōu)先出清，以實現(xiàn)優(yōu)先消納；在現(xiàn)貨市場成熟且穩(wěn)定運行后，新增可再生能源電力以報量報價的方式參與。

區(qū)分增量和存量項目，設(shè)計可再生能源參與電力市場的模式和路徑。對于新建增量項目，建議參照國際經(jīng)驗以及國內(nèi)的可能需求，參與電力市場的模式可多樣化并行，包括與電力用戶或購售電公司簽署購電協(xié)議、簽訂中長期合約、政府或由購售電公司組織競爭招標(biāo)、直接參與現(xiàn)貨市場以及采用前述方式的組合等。對于之前享受明確電價（標(biāo)桿電價或競爭電價）或補(bǔ)貼以及全額保障性收購政策的存量項目，應(yīng)鼓勵其參與電力市場。如果強(qiáng)制轉(zhuǎn)為參與市場運行模式，則首先需要考慮和解決政策的連續(xù)性問題，例如，可考慮將其原來適用的固定電價轉(zhuǎn)為市場溢價模式或差價合約模式。當(dāng)然，轉(zhuǎn)為新的模式運行也是需要前提條件的，要么現(xiàn)貨市場是實現(xiàn)完全競爭的成熟市場，要么在現(xiàn)貨市場尚不夠成熟情況下，設(shè)計和實施溢價或差價水平與電力市場價格關(guān)聯(lián)的機(jī)制。

可再生能源沒有必要參與電力市場處于尚不完善階段的非理性競爭。目前，少部分地區(qū)或部分時段的電力競爭存在非理性的情況，尤其是電力供應(yīng)充足的地區(qū)和時段，煤電僅以可變成本或者可變成本加上部分固定成本報價，造成價格過低。還有部分地區(qū)采用的發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)之間的直接交易或直購電模式，價格由政府撮合，形成的價格低于煤電的實際成本。預(yù)計“十四五”初期陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電全面實現(xiàn)去補(bǔ)貼，風(fēng)、光成本與煤電相比具備經(jīng)濟(jì)競爭力，因此，市場如果處于非理性競爭階段，風(fēng)、光等可再生能源沒有必要參與其中。此種情況下，建議延續(xù)一段時間的風(fēng)、光競價或平價政策，尤其是競價政策。

2019 年，我國對光伏發(fā)電實施新的競價機(jī)制。對此進(jìn)行深入分析后可以看出，其體現(xiàn)的競爭配置、全國排序、修正電價、預(yù)警管理等機(jī)制關(guān)鍵點在風(fēng)、光實現(xiàn)全面去補(bǔ)貼之后的階段也是有適用性的。屆時可形成低于煤電電價的上網(wǎng)電價（2019 年8 月，吉林白城的光伏發(fā)電領(lǐng)跑獎勵激勵基地已經(jīng)出現(xiàn)低于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價的報價），之后按照簽署購售電協(xié)議或者差價合約的模式實施。

后補(bǔ)貼時代規(guī)劃和管理機(jī)制的建議

后補(bǔ)貼時代，多方面、多維度、不確定的因素，是可再生能源政策機(jī)制設(shè)計和實施面臨的更大挑戰(zhàn)。

規(guī)劃和管理機(jī)制設(shè)計以滿足多重目標(biāo)為原則。在擺脫補(bǔ)貼的后補(bǔ)貼時代，可再生能源如果同其他一般工業(yè)品行業(yè)那樣依靠單純的、完全的市場化機(jī)制，是有局限性和風(fēng)險的。在后補(bǔ)貼時代，規(guī)模、布局等開發(fā)方面的規(guī)劃和項目建設(shè)機(jī)制的重要性將更為突出。一方面，擺脫補(bǔ)貼依賴，風(fēng)、光在開發(fā)規(guī)模上不能敞口發(fā)展，否則在經(jīng)過短期的快速增長后就將面臨新的瓶頸，存在市場和產(chǎn)業(yè)大起大落的風(fēng)險。另一方面，也不能僅僅以年度電力系統(tǒng)消納波動性可再生能源能力作為唯一約束條件。政策機(jī)制設(shè)計需要滿足多重目標(biāo)的要求，包括保持適度的風(fēng)、光等可再生能源市場規(guī)模，一方面支撐國家清潔能源轉(zhuǎn)型，另一方面推動制造業(yè)的良性發(fā)展，同時也應(yīng)考慮滿足電力需求及與消納能力相融合等。

可再生能源開發(fā)規(guī)模以中期滾動的電力消納能力預(yù)測為前提。建議國家要求電網(wǎng)企業(yè)并同步組織第三方機(jī)構(gòu)，持續(xù)開展?jié)L動的、至少5 年的年度電力需求預(yù)期、消納能力預(yù)測研究，建立定期公布預(yù)期預(yù)測結(jié)果的機(jī)制，并以此作為風(fēng)、光開發(fā)，可再生能源戰(zhàn)略規(guī)劃，項目建設(shè)政策設(shè)計和調(diào)整的基礎(chǔ)。具體項目開發(fā)的時空布局引導(dǎo)，通過競爭配置等市場化機(jī)制來實現(xiàn)。當(dāng)電力市場進(jìn)入成熟階段，建立和完善風(fēng)、光等參與電力市場的宏觀引導(dǎo)機(jī)制。

可再生能源電力消納保障機(jī)制可發(fā)揮長效和重要作用。可再生能源電力消納保障機(jī)制文件于2019 年5 月頒布，旨在通過建立具有一定強(qiáng)制性和約束力的消納責(zé)任機(jī)制和規(guī)定權(quán)重責(zé)任指標(biāo)，加快形成可再生能源電力消費引領(lǐng)的氛圍，構(gòu)建供應(yīng)側(cè)促進(jìn)和消費側(cè)責(zé)任雙軌并行、共同發(fā)力的可再生能源電力發(fā)展機(jī)制。這一機(jī)制的目標(biāo)和設(shè)計以建立長效機(jī)制為著眼點，尤其是在“十四五”初期風(fēng)、光普遍具備平價上網(wǎng)條件，消納將是影響其發(fā)展速度和規(guī)模的最主要因素。通過合理調(diào)整（原則上逐年提升或至少不降低）消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)，可營造滿足我國能源轉(zhuǎn)型需求的可再生能源電力電量持續(xù)增長空間，從而保障非化石能源占比近中長期目標(biāo)的實現(xiàn)。

后補(bǔ)貼時代經(jīng)濟(jì)機(jī)制設(shè)計的建議

無補(bǔ)貼并不意味著沒有經(jīng)濟(jì)機(jī)制和政策，去除不合理的非技術(shù)成本是重點。

無補(bǔ)貼并不意味著沒有經(jīng)濟(jì)機(jī)制和政策，去除不合理的非技術(shù)成本是重點。其他國家的經(jīng)驗表明，在可再生能源具備成本競爭力后，與非技術(shù)成本相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策或機(jī)制更顯重要。如阿聯(lián)酋的光伏發(fā)電項目中標(biāo)電價在3 年前即為2.42 美分/ 千瓦時，直接得益于其免土地稅政策、免消費稅政策、長期限低利率貸款、夏季獎勵電價政策等。我國國家能源局在2018 年提出的減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)的12項措施，在后補(bǔ)貼時代應(yīng)持續(xù)且強(qiáng)化執(zhí)行，以降低非技術(shù)成本尤其是去除不合理的非技術(shù)成本。如土地利用問題，目前部分地區(qū)仍存在違規(guī)或者收取不合理的可再生能源資源費、城鎮(zhèn)土地使用稅的現(xiàn)象，應(yīng)明確可再生能源開發(fā)的土地可用性和土地成本的基本原則，切實落實國家政策。

對經(jīng)濟(jì)性尚不具備競爭力的可再生能源電力仍需實施適度的支持政策。對于欠成熟且成本尚無競爭力的可再生能源發(fā)電技術(shù)，在電力全面市場化的背景下，需要設(shè)計有效的經(jīng)濟(jì)機(jī)制支持其穩(wěn)步發(fā)展。新增項目通過該技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的競爭方式確定價格，并明確價格高出部分的分?jǐn)偡秶蛠碓矗缰苯幼鳛殡娋W(wǎng)收購電力電量的費用疏導(dǎo)到銷售電價，或者仍通過可再生能源發(fā)展基金提供差額電價。如果參與電力市場，則可實施“競爭+ 差價合約”機(jī)制等。

后補(bǔ)貼時代，多方面、多維度、不確定的因素，是可再生能源政策機(jī)制設(shè)計和實施面臨的更大挑戰(zhàn)。