光伏項目道路及送出線路用地的法律風險要點

:編者按：中倫律師事務所郝利律師團隊總結了長期從事光伏電站項目開發(fā)建設、投資并購和爭議解決相關法律服務的實踐經(jīng)驗，特推出光伏電站用地疑難法律問題系列解析文章。本文作為系列文章的第四篇，重點分析進場、檢修道路和送出線路的用地性質(zhì)，介紹相關的特殊用地規(guī)則，供相關人士參考和指正。

光伏項目的進場、檢修道路及送出線路是項目整體不可或缺的部分，就進場與檢修道路而言，大體可以分為光伏項目場內(nèi)與場外兩部分，場內(nèi)道路還包含光伏方陣場內(nèi)道路和其他場內(nèi)道路。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，道路所處的位置不同，用地規(guī)則也不同，需要分別進行分析。

一、光伏方陣場內(nèi)道路屬于光伏方陣用地

根據(jù)《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》(國土資規(guī)〔2015〕11號，以下簡稱“11號文”)第3.1項的規(guī)定，光伏方陣場內(nèi)道路屬于光伏方陣用地。因此，光伏方陣場內(nèi)道路應適用光伏方陣用地的相關規(guī)定。

結合《關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號，以下簡稱“8號文”）的規(guī)定，項目方需要區(qū)分光伏項目的具體類型：

（1）對于普通項目而言，普通光伏項目使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類認定，用地允許以租賃等方式取得，其他用地部分應當辦理建設用地審批手續(xù)；使用農(nóng)用地的，所有用地均應當辦理建設用地審批手續(xù)。

（2）對于光伏扶貧及復合項目而言，利用農(nóng)用地布設光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)。

二、光伏方陣外的其他場內(nèi)道路應按照項目性質(zhì)區(qū)分管理

根據(jù)“8號文”的規(guī)定，對于普通項目而言，光伏陣列區(qū)以外的道路原則上均應當按照建設用地管理并辦理相關的手續(xù)。而光伏扶貧項目與光伏復合項目場內(nèi)道路可按農(nóng)村道路用地管理，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2007）的規(guī)定，農(nóng)村道路屬于農(nóng)用地，故無須另行辦理建設用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

三、進場道路盡量使用原有農(nóng)村道路，合作共建時需關注道路性質(zhì)

對外進場道路、運營期檢修道路等為永久用地，原則上需要按照建設用地進行管理。不過，實踐中較多采用租用、共用農(nóng)村道路、防火通道等作為進場、檢修通道的做法。如前所述，農(nóng)村道路為農(nóng)用地，故使用原有農(nóng)村道路時，僅需支付相對應的使用費，但項目公司應注意核查農(nóng)村道路手續(xù)是否完備，簽訂道路使用協(xié)議的主體是否享有權利等。

如項目進場道路采用新建道路的方式，則首先需要明確道路的性質(zhì)，一般而言，新建道路可以作為農(nóng)村道路或農(nóng)村公路。若為農(nóng)村道路，其權利主體通常為村集體，項目公司應當與村集體簽署合作共建協(xié)議，并由其按照《國土資源部關于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》的要求辦理設施農(nóng)用地備案；若為農(nóng)村公路，則權利主體一般為鄉(xiāng)級人民政府或縣級人民政府交通局等有關部門，項目公司應與其簽署合作共建協(xié)議，并及時核查農(nóng)村公路項目的審批文件。此外，建設農(nóng)村公路可能涉及征地問題，項目公司應確保政府部門已針對公路用地完成征地工作。

在實際使用過程中，項目公司應及時足額支付道路使用費，因項目建設運營等原因?qū)е碌缆肥軗p的，需按照協(xié)議要求進行修復，避免發(fā)生爭議。

綜上所述，光伏項目場內(nèi)及進場用地的分類管理如下圖：

四、場外送出線路用地原則上應當按照建設用地管理，但各地存在“以償代征”政策

根據(jù)《土地管理法》及“11號文”等規(guī)定，桿塔基礎用地為永久用地，應按照建設用地管理，其面積按基礎外輪廓尺寸計算，涉及農(nóng)用地的，還需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

不過，在實踐層面存在“以償代征”的模式，即一次性給予相應補償，不再另行組織征地。但是，采用此種模式的前提是項目當?shù)卮嬖诿鞔_的規(guī)定，或項目地發(fā)改委、國土部門明確以書面函件的方式予以確認或批復。例如，2008年5月1日起實施的《江蘇省電力保護條例》規(guī)定，“架空電力線路走廊（包括桿、塔基礎）和地下電纜通道建設不實行征地，電力建設單位應當對桿、塔基礎用地的土地承包經(jīng)營權人或者建設用地使用權人給予一次性經(jīng)濟補償”。《甘肅省發(fā)改委關于加快甘肅電網(wǎng)發(fā)展若干意見的通知》（甘政辦發(fā)〔2009〕86號）規(guī)定，“對輸電線路走廊（包括桿、塔基礎）占地只作一次性經(jīng)濟補償，不辦理征地手續(xù)?！薄肚嗪Ｊ“l(fā)展改革委等部門關于加快我省電網(wǎng)建設若干政策措施的通知》（青政辦〔2010〕145號）規(guī)定，“對輸電線路桿塔基礎占用的點狀用地，給予一次性補償，并不再辦理征地手續(xù)?！?/p>

對于送出線路用地是否可以采取“以償代征”的模式，項目公司應根據(jù)實際情況，對當?shù)氐囊?guī)定進行調(diào)研，必要時直接向發(fā)改委及國土部門進行咨詢。

中倫所杭州辦公室實習生金沖對本文也有貢獻。