全面實(shí)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度 光伏發(fā)電用地進(jìn)一步規(guī)范

7月23日，自然資源部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。這標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始全面實(shí)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，自然資源確權(quán)登記邁入法治化軌道。

關(guān)于“自然資源統(tǒng)一確權(quán)”的政策已醞釀多年。早在2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院就在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，并納入全面深化改革任務(wù)清單。

自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，自然資源確權(quán)登記的法治化，將推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，有利于實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。

在光伏項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，必須重點(diǎn)關(guān)注林地、草地、基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)區(qū)等各類(lèi)特殊用地，其均受特殊保護(hù)，不論是前期選址，還是實(shí)際建設(shè)，不論是臨時(shí)還是永久用地，一旦占用此類(lèi)特殊區(qū)域，均須履行嚴(yán)格的審批手續(xù)，逐級(jí)上報(bào)到省級(jí)主管部門(mén)，甚至是國(guó)務(wù)院主管部門(mén)審核。

未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用此類(lèi)區(qū)域，不僅項(xiàng)目將可能遭到拆除，同時(shí)項(xiàng)目投資主體還可能遭受行政處罰，甚至承擔(dān)刑事責(zé)任。因此，在項(xiàng)目選址、建設(shè)全過(guò)程中，項(xiàng)目方均需關(guān)注前述各類(lèi)特殊審批流程，了解其報(bào)送、最終審批的主體，明確需要準(zhǔn)備和提交的材料，避免違法用地。

對(duì)于光伏行業(yè)來(lái)說(shuō)，土地資源的稀缺、土地稅費(fèi)、土地性質(zhì)的限制等問(wèn)題，都集中困擾著行業(yè)的發(fā)展。隨著光伏行業(yè)的快速發(fā)展，技術(shù)成本不斷下降，而非技術(shù)成本的影響則日漸凸顯，用地問(wèn)題成為制約行業(yè)走向平價(jià)上網(wǎng)的困境之一。

本次自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的實(shí)施，將有利于劃清自然資源所有權(quán)的“邊界”，統(tǒng)一確權(quán)登記，為建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

根據(jù)2017年國(guó)土資源部聯(lián)合國(guó)家扶貧辦、國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)），規(guī)定利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變?cè)玫匦再|(zhì)，因此實(shí)踐中往往通過(guò)租賃或承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式取得光伏陣列用地。此次印發(fā)的《暫行辦法》表明，統(tǒng)一確權(quán)已取得積極進(jìn)展，對(duì)于光伏行業(yè)所需土地的流轉(zhuǎn)或?qū)l(fā)揮積極作用。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，目前土地消納及土地成本已成為制約行業(yè)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的重要因素，期待未來(lái)出臺(tái)更多相關(guān)政策法規(guī)，對(duì)于土地占用的標(biāo)準(zhǔn)界定，應(yīng)將光伏農(nóng)業(yè)、光伏漁業(yè)等新型經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象予以考慮；同時(shí)，一些長(zhǎng)期拋荒、利用價(jià)值不高的農(nóng)林用地，在不改變土地性質(zhì)和面貌的情況下，應(yīng)鼓勵(lì)放開(kāi)光伏發(fā)電項(xiàng)目用地，才有利于行業(yè)降本提效，盡早實(shí)現(xiàn)全面平價(jià)上網(wǎng)。而從企業(yè)的角度，應(yīng)最大可能地使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地建設(shè)電站，合理控制成本，提高電站收益。