從土地性質(zhì)到不明確征稅：中國光伏電站用地的“窘境”

:近日天津濱海新區(qū)拆除了70MW光伏發(fā)電項目再一次將光伏用地推到“風口浪尖”上，根據(jù)資料，該光伏電站位于海洋生態(tài)保護區(qū)內(nèi)，這是當?shù)卣坏貌粐懒畈鸪摹凹t線”。

劉明（化名）所在的企業(yè)，在數(shù)月前達成了一筆光伏電站交易，但時至今日，劉明仍奔波在交易收尾的工作中，其中土地便是讓他最為頭疼的問題?！耙环矫媸琴I方要求除光伏復合項目之外的光伏電站用地必須按規(guī)定轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這是一項‘大工程’；另一方面，稅收是光伏電站用地面臨的最大的風險點之一”，劉明介紹。

光伏電站交易市場的快速崛起，褪去泡沫，存量光伏電站開始暴露出許多遺留問題，不少企業(yè)也面對劉明公司一樣的“窘境”。

劉明直言，存量光伏電站最大的風險問題來自于兩方面，一個是合規(guī)性問題，另一個則是因建設(shè)施工帶來的質(zhì)量問題，但相較而言，合規(guī)性是“致命性”，質(zhì)量問題是隱患，但遠沒有合規(guī)問題來的嚴重。而土地是其中最為典型的合規(guī)性問題。

這一點也得到了某試圖通過收購擴大光伏電站裝機量的國有企業(yè)的認可，在他們看來，技術(shù)性的問題都可以通過整改解決，但合規(guī)性的問題往往沒有有效的解決方案。

土地性質(zhì)問題：“高昂”的用地成本

追溯光伏用地的相關(guān)規(guī)定，2015年國土資源部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務部六大部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）（以下簡稱“5號文”），明確“光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應按建設(shè)用地管理”。

這一規(guī)定伴隨著我國光伏電站裝機規(guī)模的數(shù)倍增長，累計裝機規(guī)模從2015年的43GW躍升至2017年的130GW，這其中有近一半的光伏電站場區(qū)用地為農(nóng)用地。

“5號文并沒有禁止光伏電站使用農(nóng)用地，盡管要求占用農(nóng)用地需按照建設(shè)用地管理，但很多企業(yè)并不會將光伏場區(qū)用地全部轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這不現(xiàn)實，土地出讓金的代價太大了。大家默認場區(qū)用地不占壓土地、不改變地表形態(tài)”，劉明介紹道。

據(jù)光伏們了解，每兆瓦光伏電站占地一般為30-40畝地，那么1GW光伏電站用地約為30000-40000畝，而2017年全年全國新增建設(shè)用地總量指標為600萬畝。

“每個省每年都有固定的建設(shè)用地指標，也不可能全部放給光伏用地”，某資深行業(yè)人士介紹道，“另外，在國土中認定為農(nóng)用地屬性的土地，很多已經(jīng)是荒漠、沙礫等無法開展農(nóng)業(yè)作業(yè)的地塊，不建設(shè)光伏電站，這塊土地其實也廢掉了”。

2015年之后，光伏行業(yè)如火如荼的發(fā)展了幾年，這其中，相關(guān)主管部門也一直在與國土部門溝通光伏用地相關(guān)事宜，試圖為行業(yè)爭取光伏用地的寬松政策，然而因各種原因，光伏電站用地的相關(guān)政策并未進一步明確。

直到2017年因光伏扶貧項目用地的矛盾暴露，國土資源部聯(lián)合國家扶貧辦、國家能源局下發(fā)了《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)[2017]8號），除了強調(diào)5號文中的相關(guān)規(guī)定外，允許光伏扶貧項目及利用農(nóng)用地復合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目使用農(nóng)用地，但是除光伏扶貧以及光伏+項目之外，大比例的普通光伏電站用地遺留下來的問題已經(jīng)形成。

稅收：光伏用地的另一顆“炸彈”

光伏電站用地風險除了土地性質(zhì)問題之外，還有未明確的土地使用稅問題。光伏們曾陸續(xù)報道過山東等地縣士級財稅部門要求光伏電站繳納城鎮(zhèn)土地使用稅的相關(guān)問題。在山東投資建設(shè)光伏電站的業(yè)主或許都或多或少的被要求過“繳稅”，即使領(lǐng)跑者項目也并不例外（詳情可點擊《不堪重負！山東某地多座光伏電站被全面積催繳高額土地使用稅》《每年5-8元/平方米！土地使用稅讓山東地面光伏電站投資商陷入絕境》查看）。

實際上，關(guān)于光伏電站用地是否需要繳納城鎮(zhèn)土地使用稅并沒有明確的文件參考，大部分的繳稅要求其實來自于地市級財稅部門，同時，因沒有明確文件規(guī)定，繳稅額度以及繳納面積同樣因地區(qū)而異。。

除此之外，劉明透露，對于光伏繳稅面積認定方法有三類，一是按實際占地面積認定，這也是所需繳納土地稅最多的認定方式；第二是根據(jù)光伏板投影方式認定；第三是按照光伏支架基礎(chǔ)占地面積認定，這是繳納稅額最少的認定方式。舉個例子，某占地800畝地的光伏復合項目需要繳納耕地占用稅，按照第一類認定方式，該企業(yè)需要繳納1400萬余元，這對于企業(yè)來講可謂是一筆巨大的支出，而如果按照第三類認定方式，只需要繳納20-30萬元。

按哪種方式認定將直接影響繳稅額度，政策的不明晰給了許多事情商榷的空間，但也可能存在“天價”稅收，讓業(yè)主欲哭無淚，因為大部分項目在進行投資收益率測算時并未將這筆稅費作為邊界條件。

2017年，國家能源局綜合司下發(fā)了關(guān)于征求對《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域涉企稅費負擔的通知》意見的函。征求意見稿中提到，在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地建設(shè)的光伏發(fā)電項目，由省級政府核定起征標準，未達建制鎮(zhèn)規(guī)模以及不在建制鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)的土地上建設(shè)的，不征收城鎮(zhèn)土地使用稅；達到城鎮(zhèn)土地使用稅起征標準的，對光伏陣列不占壓土地、不改變地表形態(tài)的部分，不計入占用土地面積，免繳城鎮(zhèn)土地使用稅。然而，該征求意見稿至今仍未形成紅頭文件下發(fā)。

縱觀光伏行業(yè)近幾年的發(fā)展，從技術(shù)到規(guī)模，已經(jīng)當之無愧的全球領(lǐng)先。但是必須要面對的是，因用地帶來的一系列問題如補貼拖欠一樣，雖然明知道這是一把懸在頭頂?shù)睦麆Γ珔s避不開也拿不掉。

當前窘?jīng)r的形成，既有投資企業(yè)的主觀動機原因，也有客觀政策環(huán)境不明確帶來的問題。只是，如今如此大體量的光伏電站，如何解決？還需要多方面考慮行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及我國相關(guān)政策的實際情況?！暗谌瓮恋卣{(diào)查可能存在一個調(diào)為‘合規(guī)’用地的機會”，劉明總結(jié)道。

原標題:從土地性質(zhì)到不明確征稅：中國光伏電站用地的“窘境”