觀點| 光伏新政何不一步到位？

:2月18日下午，國家能源局舉行座談會，召集相關企業(yè)、地方政府、行業(yè)協(xié)會和金融機構就2019年光伏發(fā)電建設管理工作征求意見。隨即自媒體廣泛傳播意見內(nèi)容，市場積極響應，光伏相關上市公司全線飄紅。

征求意見的亮點包括：財政部定補貼總額“量入為出”；國家發(fā)改委定補貼上限，不得突破；國家能源局定競爭規(guī)則，公開公平公正；企業(yè)定補貼強度，良幣淘汰劣幣；市場定建設規(guī)模，不再計劃指標。

另外，具體辦法中還有六個關鍵點，一是明確將光伏項目分為需要國家補貼和不需要國家補貼項目，無需補貼項目完全放開，不限規(guī)模；二是解決去年戶用光伏“5·31政策”遺留問題；三是明確項目建設期限，延后兩個季度還未建成者，取消補貼資格；四是項目招標由各省組織，由國家能源局統(tǒng)一排序，統(tǒng)籌確定；五是除扶貧、戶用和原已批準的特殊項目外，分布式和地面電站全部采用競價方式獲取補貼指標。通俗來講，就是誰要的補貼少，誰就能優(yōu)先獲得裝機容量，直至補貼分配完畢；六是首次將戶用光伏單列并給予單獨指標，實施固定補貼。

這次座談會讓悲觀情緒籠罩的光伏行業(yè)如沐春風，業(yè)界普遍給予較高的評價。如何讓政策發(fā)揮更大的效應，筆者就實施辦法中的相關問題提出三點政策建議。

發(fā)揮地方政府積極性

這次征求意見明確，由各項目單位申報度電補貼金額，各省能源局組織匯總，報送國家能源局，由國家能源局統(tǒng)一排序，統(tǒng)籌確定。這一政策的目的是全國一盤棋，競爭補貼價低者優(yōu)先，直至補貼總額用完截止；規(guī)則公開公平公正，有利于良幣淘汰劣幣，成本控制好，管理效率高的企業(yè)優(yōu)先勝出；原有的路條、尋租將失去生存的土壤；量入為出，新增加的光伏電站不再存在欠補問題；使得項目非技術成本下降，地方不太會坐地要價、坐地漲價，所有申報的項目都趨于零利潤邊緣，任何變相漲價行為都將讓項目失敗。

但這一政策如何使地方政府發(fā)揮積極性呢？

一些地方政府有意發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，期望上馬更多的新能源電站，但由于各種原因，如光照條件不佳等，競爭補貼競爭力不足，難以在國家“大盤子”中勝出，甚至可能全?。ㄊ谢騾^(qū)）覆沒。地方政府只負責上報，無法確認最終本省中標多少項目、多大規(guī)模，將給各省的能源整體規(guī)劃增加了不確定性和復雜性。一些省及地市政府也愿意拿出配套補貼支持本地區(qū)新能源電站投資，如何將地方配套補貼支持融入國家的“大盤子”，以推動區(qū)域能源轉型？

要解決這一問題，筆者建議，將財政部確定的補貼總額“切蛋糕”，分配給省級政府。根據(jù)光伏發(fā)展的規(guī)模、潛力、并網(wǎng)消納、能源轉型等因素按塊塊“切蛋糕”，各省根據(jù)國家的切塊及省內(nèi)配套補貼，在省內(nèi)由光伏電站投資企業(yè)競爭補貼，通過競爭排序的方式優(yōu)選出可享受補貼的項目，省能源局將省內(nèi)中標項目匯總報給國家能源局。

這一辦法的好處是：有利于調(diào)動地方政府的積極性，多方籌措地方補貼資金，既補充了國家級補貼金額不足，又擴大了新能源投資規(guī)模；有利于地方因地制宜，地方補貼可根據(jù)地方特色和發(fā)展需要在戶用、分布式、地面、扶貧等方面進行調(diào)劑；有利于地方競價模式創(chuàng)新，地方能源局可依照國家能源局制定的規(guī)則，增加競價模式的多樣性和創(chuàng)新性，更自主、更高效地安排本省補貼，例如設計省內(nèi)扶貧和戶用的競爭規(guī)則。

由于普遍采用國家能源局制定的競價排名原則，有標準可依，有數(shù)據(jù)可尋，有材料可證，過程公開公平公正，地方不存在任何尋租機會；有利于減輕國家能源局統(tǒng)籌的壓力，大多分布式項目規(guī)模小，全國上報的項目可能達數(shù)萬數(shù)十萬，排序冗長。雖然借助數(shù)字化分類，工作效率比較高，但辦公室工作人員核對工作繁瑣，倒不如交給省級能源局。國家級機構可從繁雜的事務性工作中解放出來，集中精力于規(guī)則制定及實施情況監(jiān)督檢查。根據(jù)各省上報材料，可建立公開透明的數(shù)據(jù)庫，供各地方相互學習、相互競爭、相互監(jiān)督，并根據(jù)各地執(zhí)行情況，每年動態(tài)調(diào)整蛋糕分配比例。

促進全光伏項目競價

此次座談會提出了對光伏發(fā)電項目實施分類管理。對于需要國家補貼的項目，分為五類：光伏扶貧項目、戶用光伏項目、普通光伏電站項目、工商業(yè)分布式光伏項目，以及國家組織實施的專項工程或示范項目（包括國家明確建設規(guī)模的示范省、示范區(qū)、示范城市內(nèi)的光伏發(fā)電項目，以及跨省跨區(qū)輸電通道配套光伏發(fā)電建設項目等）。根據(jù)國家確定的年度新增項目補貼總額，將對五類項目分類施策，依據(jù)市場競爭原則組織新增光伏發(fā)電項目的建設。

參與競爭補貼的有三類：工商業(yè)分布式、普通光伏電站以及國家專項和示范項目，由地方通過招標競爭組織項目，國家根據(jù)補貼額度通過排序確定補貼名單。

其中，光伏扶貧和戶用光伏項目不參與市場競價機制。光伏扶貧項目按國家相關政策執(zhí)行，戶用光伏則根據(jù)切塊的補貼額度確定的年度裝機總量和固定補貼標準進行單獨管理。

但筆者認為，光伏扶貧和戶用光伏這兩類項目也可采用市場競價補貼模式，分開列預算，類似執(zhí)行“量入為出”的市場競爭規(guī)則。

若直接對戶用光伏分指標，極有可能引起搶裝現(xiàn)象，也會因指標問題產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。建議戶用光伏采用類似競價模式，各省向國家能源局上報本年度戶用光伏預算，國家能源局綜合考量各種因素，按一定的公式計算，將補貼金額分配至各省。省內(nèi)以鄉(xiāng)或縣為單位進行報價競爭，價低者優(yōu)先獲得項目批準。同時，各省可參照領跑者項目的標準，制定相應的技術參數(shù)以及采購標準，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。

光伏扶貧有其特殊性，是國家的一項福利性政策，因此，如何將光伏扶貧項目落實到有需求的貧困地區(qū)是關注的重點。市場競價補貼模式，一方面有利于降低扶貧成本，用更少的錢建更多更大規(guī)模的電站，幫扶更多的貧困地區(qū)和貧困人群，發(fā)揮出更大的價值；另一方面有利于降低扶貧中的尋租機會，讓光伏扶貧也成為一塊凈土。國家能源局和地方政府可制定類似競補規(guī)則，同時對扶貧項目進行工程質(zhì)量和運營維護的把關，明確光伏扶貧項目的技術參數(shù)，所需采購產(chǎn)品的質(zhì)量要求，確保質(zhì)量技術過硬、成本夠低、競爭力夠強的光伏企業(yè)能夠拿到扶貧項目。