林伯強(qiáng)：能源價格改革的公平和效率

受制于公眾的承受能力和支付意愿，能源價格改革長期處于緩慢滯后的被動狀態(tài)。因此，無論氣、油、電，涉及居民的能源價格改革都是最困難的，是最需要還原商品屬性的，可以說還原能源商品屬性的核心是價格改革。我國目前能源供應(yīng)相對寬松，加上霧霾治理，使得能源價格改革的大環(huán)境改善，政府應(yīng)該抓住這個有利時機(jī)。 近年來我國氣資源供應(yīng)緊缺、霧霾環(huán)境治理壓力加大、進(jìn)口氣大幅增長，使得價格矛盾逐步凸顯。但居民氣價的調(diào)整幅度和頻率均低于其他行業(yè)氣價，并長期處于較低水平，不能合理體現(xiàn)天然氣資源稀缺和環(huán)境效益。階梯氣價作為解決居民氣價上漲而推出的價格機(jī)制，其概念主要是區(qū)分消費(fèi)群體，力圖保障公平和效率，應(yīng)該是可行和較易接受的改革方案。 中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組6月13日召開第六次會議，提出還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和體系，形成主要由市場決定能源價格的機(jī)制。由于歷史的原因，我國能源價格長期實(shí)行政府成本加成定價，公眾習(xí)慣于相對低廉的能源價格，由于公眾對能源企業(yè)生產(chǎn)成本不了解，因此對能源價格上漲十分敏感。受制于公眾的承受能力和支付意愿，能源價格改革長期處于緩慢滯后的被動狀態(tài)。因此，無論氣、油、電，涉及居民的能源價格改革都是最困難的，是最需要還原商品屬性的，可以說還原能源商品屬性的核心是價格改革。我國目前能源供應(yīng)相對寬松，加上霧霾治理，使得能源價格改革的大環(huán)境改善，政府應(yīng)該利用這個機(jī)會。 涉及居民的能源（包括氣、水、電）已經(jīng)形成了階梯價格設(shè)計的共識。階梯電價已經(jīng)全國性實(shí)施；階梯水價已經(jīng)在許多地區(qū)實(shí)施；居民天然氣階梯氣價改革討論了很長時間，也有許多個試點(diǎn)，大家都有改革的預(yù)期。近日上海市發(fā)改委發(fā)布公告，繼2008年之后，擬再次對居民管道燃?xì)鈨r格進(jìn)行調(diào)整，上海市居民天然氣價格擬從2.5元/立方米調(diào)整為3.02元/立方米，幅度達(dá)20.8%，另外還將實(shí)施階梯氣價和降低氣價調(diào)整門檻兩項(xiàng)配套措施。與此同時，浙江、山東等其他一些省市也相繼提出階梯氣價改革方案。 為什么需要改革 天然氣占我國一次能源消費(fèi)比重較小，2010年僅占4.4%，2013年上升至5.9%，仍遠(yuǎn)低于國際平均水平的23.8%。我國天然氣消費(fèi)在本世紀(jì)初開始呈現(xiàn)快速增長趨勢，2000年-2013年我國天然氣消費(fèi)量都保持兩位數(shù)的增長趨勢。尤其是“十一五”期間，天然氣消費(fèi)呈現(xiàn)井噴式增長，年均增長率達(dá)到18.1%。我國2010年天然氣消費(fèi)量突破1000億立方米，2011年消費(fèi)量達(dá)到1307億立方米，成為世界第四大天然氣消費(fèi)國。2013年我國天然氣表觀消費(fèi)量已經(jīng)達(dá)到1676億立方米，同比增長13.9%。最近政府推出的一系列霧霾治理措施，其中重要措施是“煤改氣”，進(jìn)一步加快了天然氣需求增長。 國產(chǎn)天然氣供應(yīng)逐漸出現(xiàn)缺口，2007 年開始成為天然氣凈進(jìn)口國，2013年進(jìn)口量超過500億立方米，同比增長率達(dá)到25.6%，其中管道氣增長率24.3%，LNG增長27%，對外依存度超過30%。根據(jù)我國進(jìn)口天然氣管網(wǎng)建設(shè)和戰(zhàn)略布局，預(yù)計2015年的進(jìn)口天然氣總量將達(dá)到935億立方米，對外依存度將超過35%。雖然國內(nèi)天然氣產(chǎn)量大幅度提高，進(jìn)口加快，但如果霧霾治理與政府政績掛鉤，短期天然氣供需會偏緊，甚至可能出現(xiàn)區(qū)域性短缺現(xiàn)象。近期與俄羅斯簽訂了4000億美元的進(jìn)口天然氣大單，要等到2018年才開始供氣。因此，估計短期內(nèi)我國天然氣供應(yīng)會比較緊張，而其市場緊張程度則很大程度上取決于“煤改氣”的進(jìn)度。 目前居民氣價由政府補(bǔ)貼。發(fā)展中國家對居民補(bǔ)貼的理由比較充分，在制定氣價政策時，政府通常會考慮到較多因素，比如社會穩(wěn)定。由于收入負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中實(shí)行過渡性的能源補(bǔ)貼常常被認(rèn)為是合理的，有時甚至是必須的。一般而言，政府需要努力以可承受的價格為每位公民提供能源普遍服務(wù)，并以收入負(fù)擔(dān)程度來考慮居民天然氣消費(fèi)占可支配收入的比例，力圖體現(xiàn)社會公平，構(gòu)建和諧社會，這就需要居民氣價補(bǔ)貼。 天然氣供需偏緊或短缺倒逼天然氣價格改革。如其他能源價格改革，在天然氣價格改革的系列環(huán)節(jié)措施中，居民氣價改革最為困難。因此，居民階梯氣價的實(shí)施是天然氣價格改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一般而言，階梯氣價針對不同的用氣量征收不同價位的氣價，其概念主要是區(qū)分消費(fèi)群體，力圖保障公平和效率。目前我國能源階梯價格體系通常采用三檔分類，各檔氣價實(shí)行超額累進(jìn)加價。第一檔保證居民基本用氣量，第二檔屬于合理消費(fèi)，第三檔是奢侈消費(fèi)，就是過度消費(fèi)的概念。 為什么需要階梯氣價改革？以往政府人為壓低無差別平均氣價，而無區(qū)別平均居民氣價導(dǎo)致每個單位消費(fèi)量受到相同補(bǔ)貼。一般而言，用氣量大受到的補(bǔ)貼就多。由于我國天然氣補(bǔ)貼主要來源的相當(dāng)一部分來自直接財政補(bǔ)貼或國有企業(yè)虧損（最終都是財政支出），平均氣價可能導(dǎo)致補(bǔ)貼浪費(fèi)行為。因此，這種補(bǔ)貼方式是不恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)樨斦a(bǔ)貼應(yīng)該盡可能偏向基本消費(fèi)，向弱勢群體傾斜。另外，富裕群體（消費(fèi)多）對現(xiàn)有的氣價不太敏感，容易導(dǎo)致其對天然氣的過度使用，并產(chǎn)生不必要的浪費(fèi)。對消費(fèi)多群體特別收取較高氣價，可抑制不必要的消費(fèi)，提高用氣效率，也有利于增強(qiáng)其節(jié)能意識。 事實(shí)也是如此，上海市居民天然氣價格改革就是以提高價格為前提的, 再配套實(shí)施階梯氣價改革措施。因此，估計最終改革的結(jié)果出來，第一檔消費(fèi)者可能不需要調(diào)整0.52元/立方米，幅度也應(yīng)該不必達(dá)到20.8%。畢竟，保障居民基本生活用氣是政府的責(zé)任，對大多數(shù)老百姓而言，其消費(fèi)氣量應(yīng)該屬于第一檔，氣價上漲應(yīng)該幅度較小。而第二、三檔氣價則會盡可能反映用氣成本，上漲幅度將會大許多，遠(yuǎn)超過20.8%。這將有利于增強(qiáng)居民的用氣節(jié)能意識，迫使或引導(dǎo)大家往第一檔走。 改革將解決什么主要問題 改革主要解決天然氣消費(fèi)中的公平和效率問題。階梯氣價的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)是拉姆齊定價策略（Ramsey，1927）。由于不同收入的消費(fèi)者對氣價變化的敏感性（價格彈性）不同，拉姆齊定價即根據(jù)不同產(chǎn)品的價格需求彈性，進(jìn)行差別定價。簡單地說，拉姆奇定價法是使用“與彈性成反比”規(guī)則，對價格彈性較低的用戶收取較高的價格，對價格彈性較高的用戶收取較低的價格。通俗來說，低收入群體對氣價較為敏感，容易因氣價上漲而減少用氣量，價格彈性大；而高收入消費(fèi)群體不太在乎漲氣價上漲，價格彈性小。因此，根據(jù)拉姆齊法則，合理的定價策略應(yīng)該是低收入居民低氣價，高收入居民高氣價，該定價策略也基本上符合我國現(xiàn)階段居民用氣需要考慮的效率和公平性的現(xiàn)狀。 可能產(chǎn)生的疑問是，如上海方案中的三檔氣價是根據(jù)用氣量進(jìn)行的差別定價，而不是拉姆齊定價所說的根據(jù)收入差別進(jìn)行定價。這就涉及理論依據(jù)與實(shí)際操作的差別：用氣量容易度量，而收入檔次則不易確定。一般來講，連接氣量與收入兩者之間的橋梁是收入越高，用氣量相對越高。當(dāng)然，不排除種種個案導(dǎo)致的對氣價的不敏感，但是總體來說，收入越高，對氣費(fèi)越不在乎，用氣越多，是符合普遍常識和經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的。 改革可以解決天然氣消費(fèi)中的公平問題。我國居民氣價一直受政府管制，被人為地保持在較低氣平，導(dǎo)致居民用氣價格低于供氣成本。如果價格低于成本，虧損部分只能通過財政直接補(bǔ)貼，或提高工業(yè)、商業(yè)氣價進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，或通過供氣企業(yè)的虧損進(jìn)行間接補(bǔ)貼。這種生產(chǎn)側(cè)的補(bǔ)貼往往不能體現(xiàn)公平原則，而且常常使得供氣成本更加不透明。 目前居民氣價按月計耗氣量，采取每度氣同一氣價，月繳費(fèi)額等于月耗氣量乘以單位氣價的簡單計價模式，沒有區(qū)分用戶類別、沒有采取有差別的氣價。在人為保持低氣價的情況下，無差別的定價就意味著所有的用氣者都得到了同樣的補(bǔ)貼，這就有公平問題。低收入居民用氣量較少（由于相對貴），而高收入居民用氣量較大（由于相對便宜），因此低收入人群獲得補(bǔ)貼較少，高收入人群獲得更多補(bǔ)貼。另外，如果補(bǔ)貼的來源屬于財政支出（政策直接補(bǔ)貼或低氣資源成本等等），公共開支應(yīng)該傾向于低收入居民。如果公共資源流向高收入群體，則相當(dāng)于窮人補(bǔ)貼富人。 改革可以解決天然氣消費(fèi)中的公平問題。因此，實(shí)行階梯氣價，根據(jù)用氣量大小分等級，進(jìn)行差別定價，將供氣補(bǔ)貼引向低收入人群，可以滿足公平原則。當(dāng)然，作為稀缺資源產(chǎn)品價格機(jī)制，階梯氣價除了反映社會公平，還必須有利于鼓勵居民節(jié)約用氣、減少能源浪費(fèi)。 我國現(xiàn)行氣價基本上是成本加成定價，這種定價方法以全部成本作為定價基礎(chǔ)，忽視市場供求和競爭因素的影響，缺乏適應(yīng)市場變化的靈活性，容易掩蓋供氣企業(yè)經(jīng)營中非正常費(fèi)用的支出，不利于企業(yè)提高效率，因此需要改革。另一方面，一般而言，低收入群體對氣價較為敏感，容易因氣價上漲而減少用氣；而高收入消費(fèi)群體不太在乎漲氣價上漲。因此，供氣企業(yè)為了追求最大利潤，其合理的定價策略也應(yīng)該是低收入居民低氣價，高收入居民高氣價。因此，階梯氣價在提高居民用氣效率的同時，還有利于供氣企業(yè)的財務(wù)可持續(xù)。 目前推出的階梯氣價中的三檔分類：第一檔保證居民基本用氣量；第二檔屬于合理消費(fèi)；第三檔是奢侈消費(fèi)，屬于過度用氣。目前看到的階梯氣價顯然還不夠體現(xiàn)公平與效率，比如廣州方案，除了各擋之間價格差幅度較小，第三階梯的氣價可能還需要考慮有效性。有效的階梯價格應(yīng)該是要讓低收入人群盡量避免進(jìn)入第三階梯；而高收入人群對氣價不敏感，只有氣價高到一定程度，才會引起他們的重視，促進(jìn)節(jié)約用氣。 對于政府來說，對居民用氣實(shí)行階梯式遞增氣價可以提高用氣效率，更重要的是社會公平，即通過階梯氣價改革，保障居民天然氣消費(fèi)效率與公平的一致性。如果將某一戶居民的用氣量根據(jù)其用氣特征簡單地分為幾個遞增梯段，那么，處于最低梯段的用氣量采取比較低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（或補(bǔ)貼），是保障居民基本生活的必需用氣，這是政府必須履行的責(zé)任。 聽證和執(zhí)行中的爭議問題 首先澄清一個問題。有人會說階梯氣價是變相漲價，其實(shí)不是變相，它就是漲價。居民階梯氣價改革其實(shí)就是天然氣漲價給逼出來的。去年6月國家發(fā)改委實(shí)行增量氣、存量氣門站價格調(diào)整方案，意味著全國性的天然氣價格改革已經(jīng)啟動。經(jīng)過幾次上調(diào)，2015年底或者2016年上半年應(yīng)該可以完成我國天然氣市場化價格改革。也就是說，目前石油企業(yè)的天然氣進(jìn)口氣價倒掛（買高賣低）的局面即將結(jié)束。至今其他用氣行業(yè)的氣價已經(jīng)調(diào)高多次，漲幅超過50%；相應(yīng)的居民氣價漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于這個幅度。所以，無論是否實(shí)施階梯氣價，居民氣價都面臨上調(diào)。接下來的問題就是，如何上調(diào)? 以什么機(jī)制上調(diào)? 是否對一般消費(fèi)者更有利？ 接著，階梯氣價將進(jìn)入聽證階段。無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)或社會學(xué)的角度來思考，階梯氣價政策都不失為居民氣價改革的一個突破口，是有利于公平和效率的價格機(jī)制。但是，各地階梯氣價聽證方案出臺后，必然引發(fā)公眾廣泛關(guān)注，主要認(rèn)為第一檔氣量設(shè)得比較低。確定合理的第一檔氣量不容易，政府根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，消費(fèi)者只知道自己家里用多少；而且，對于基本用氣消費(fèi)，也會有不同的定義。居民會質(zhì)疑政府?dāng)?shù)據(jù)是怎么算出來的，還會質(zhì)疑依靠簡單統(tǒng)計得到的平均值，是否能夠考慮季節(jié)性差異、家庭人口差異、城鄉(xiāng)差異等多方面因素？ 如果今后天然氣大規(guī)模進(jìn)入供熱環(huán)節(jié)，季節(jié)性也將成為問題。北方（加南方的一些城市）很多地區(qū)冬天供熱用氣量大，季節(jié)性用氣不均衡。季節(jié)性應(yīng)該是可以比較容易在方案中得到解決的。比如說，可以計費(fèi)分兩個季節(jié)，即冬季和夏季。采用年度方案累計計算，也基本可以解決季節(jié)性問題，相信大多數(shù)消費(fèi)者應(yīng)該會理性安排自己每月用氣，從而避免進(jìn)入二檔、三檔。當(dāng)然，如果采用季節(jié)，則不應(yīng)劃分太細(xì)，會比較容易操作和實(shí)施，分兩個季節(jié)與目前我國臺灣省的階梯氣價的做法大致相同。 企業(yè)供氣成本是個飽受爭議的問題。天然氣提價的起因是供氣企業(yè)由于氣價上漲而虧損，因此，除了企業(yè)自身的努力，以及一個透明的定價機(jī)制，政府應(yīng)當(dāng)盡快理順供氣產(chǎn)業(yè)鏈，通過提高產(chǎn)業(yè)鏈效率，來減少成本壓力，避免和減緩氣價進(jìn)一步上漲，減輕消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。 各地改革方案基本上沒有界定將來階梯氣價各檔用氣量如何調(diào)整。因?yàn)橛脷饬堪殡S經(jīng)濟(jì)增長和收入增加而增加，尤其是今后居民采用天然氣供熱，其用氣量將大幅度增長，這是一個動態(tài)的過程。也就是說，即使氣價保持不變，只要用氣量逐年增加，進(jìn)入更高檔次的用氣量會逐年增加，從而提高整體居民氣價水平。另一方面，天然氣成本也是動態(tài)的。目前政府或許可能承諾首檔氣價幾年之內(nèi)不做調(diào)整，但是，各地政府需要對未來各檔如何根據(jù)成本和收入變化判斷，相應(yīng)制定基本調(diào)整思路。 由于氣價涉及消費(fèi)者基本能源權(quán)利，制定改革方案理應(yīng)盡量考慮社會因素。但是，任何一個定價機(jī)制都只能是相對公平，無法解決個案問題。因?yàn)閭€案問題中，一些問題沒有普遍性，另一些則不具備可操作性。比如說，由于家庭人口數(shù)變動千變?nèi)f化，目前把家庭人口差異考慮進(jìn)來會相當(dāng)復(fù)雜，執(zhí)行起來則相當(dāng)困難。因此，只要合理確定了第一檔氣量，其他相對個案問題應(yīng)該在執(zhí)行中逐步得到合理解決。 需要承認(rèn)和正確對待階梯氣價的局限性。這些局限性的確會影響階梯遞增氣價的受制于公眾的承受能力和支付意愿，能源價格改革長期處于緩慢滯后的被動狀態(tài)。因此，無論氣、油、電，涉及居民的能源價格改革都是最困難的，是最需要還原商品屬性的，可以說還原能源商品屬性的核心是價格改革。我國目前能源供應(yīng)相對寬松，加上霧霾治理，使得能源價格改革的大環(huán)境改善，政府應(yīng)該抓住這個有利時機(jī)。 近年來我國氣資源供應(yīng)緊缺、霧霾環(huán)境治理壓力加大、進(jìn)口氣大幅增長，使得價格矛盾逐步凸顯。但居民氣價的調(diào)整幅度和頻率均低于其他行業(yè)氣價，并長期處于較低水平，不能合理體現(xiàn)天然氣資源稀缺和環(huán)境效益。階梯氣價作為解決居民氣價上漲而推出的價格機(jī)制，其概念主要是區(qū)分消費(fèi)群體，力圖保障公平和效率，應(yīng)該是可行和較易接受的改革方案。 中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組6月13日召開第六次會議，提出還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和體系，形成主要由市場決定能源價格的機(jī)制。由于歷史的原因，我國能源價格長期實(shí)行政府成本加成定價，公眾習(xí)慣于相對低廉的能源價格，由于公眾對能源企業(yè)生產(chǎn)成本不了解，因此對能源價格上漲十分敏感。受制于公眾的承受能力和支付意愿，能源價格改革長期處于緩慢滯后的被動狀態(tài)。因此，無論氣、油、電，涉及居民的能源價格改革都是最困難的，是最需要還原商品屬性的，可以說還原能源商品屬性的核心是價格改革。我國目前能源供應(yīng)相對寬松，加上霧霾治理，使得能源價格改革的大環(huán)境改善，政府應(yīng)該利用這個機(jī)會。 涉及居民的能源（包括氣、水、電）已經(jīng)形成了階梯價格設(shè)計的共識。階梯電價已經(jīng)全國性實(shí)施；階梯水價已經(jīng)在許多地區(qū)實(shí)施；居民天然氣階梯氣價改革討論了很長時間，也有許多個試點(diǎn)，大家都有改革的預(yù)期。近日上海市發(fā)改委發(fā)布公告，繼2008年之后，擬再次對居民管道燃?xì)鈨r格進(jìn)行調(diào)整，上海市居民天然氣價格擬從2.5元/立方米調(diào)整為3.02元/立方米，幅度達(dá)20.8%，另外還將實(shí)施階梯氣價和降低氣價調(diào)整門檻兩項(xiàng)配套措施。與此同時，浙江、山東等其他一些省市也相繼提出階梯氣價改革方案。 為什么需要改革 天然氣占我國一次能源消費(fèi)比重較小，2010年僅占4.4%，2013年上升至5.9%，仍遠(yuǎn)低于國際平均水平的23.8%。我國天然氣消費(fèi)在本世紀(jì)初開始呈現(xiàn)快速增長趨勢，2000年-2013年我國天然氣消費(fèi)量都保持兩位數(shù)的增長趨勢。尤其是“十一五”期間，天然氣消費(fèi)呈現(xiàn)井噴式增長，年均增長率達(dá)到18.1%。我國2010年天然氣消費(fèi)量突破1000億立方米，2011年消費(fèi)量達(dá)到1307億立方米，成為世界第四大天然氣消費(fèi)國。2013年我國天然氣表觀消費(fèi)量已經(jīng)達(dá)到1676億立方米，同比增長13.9%。最近政府推出的一系列霧霾治理措施，其中重要措施是“煤改氣”，進(jìn)一步加快了天然氣需求增長。 國產(chǎn)天然氣供應(yīng)逐漸出現(xiàn)缺口，2007 年開始成為天然氣凈進(jìn)口國，2013年進(jìn)口量超過500億立方米，同比增長率達(dá)到25.6%，其中管道氣增長率24.3%，LNG增長27%，對外依存度超過30%。根據(jù)我國進(jìn)口天然氣管網(wǎng)建設(shè)和戰(zhàn)略布局，預(yù)計2015年的進(jìn)口天然氣總量將達(dá)到935億立方米，對外依存度將超過35%。雖然國內(nèi)天然氣產(chǎn)量大幅度提高，進(jìn)口加快，但如果霧霾治理與政府政績掛鉤，短期天然氣供需會偏緊，甚至可能出現(xiàn)區(qū)域性短缺現(xiàn)象。近期與俄羅斯簽訂了4000億美元的進(jìn)口天然氣大單，要等到2018年才開始供氣。因此，估計短期內(nèi)我國天然氣供應(yīng)會比較緊張，而其市場緊張程度則很大程度上取決于“煤改氣”的進(jìn)度。 目前居民氣價由政府補(bǔ)貼。發(fā)展中國家對居民補(bǔ)貼的理由比較充分，在制定氣價政策時，政府通常會考慮到較多因素，比如社會穩(wěn)定。由于收入負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中實(shí)行過渡性的能源補(bǔ)貼常常被認(rèn)為是合理的，有時甚至是必須的。一般而言，政府需要努力以可承受的價格為每位公民提供能源普遍服務(wù)，并以收入負(fù)擔(dān)程度來考慮居民天然氣消費(fèi)占可支配收入的比例，力圖體現(xiàn)社會公平，構(gòu)建和諧社會，這就需要居民氣價補(bǔ)貼。 天然氣供需偏緊或短缺倒逼天然氣價格改革。如其他能源價格改革，在天然氣價格改革的系列環(huán)節(jié)措施中，居民氣價改革最為困難。因此，居民階梯氣價的實(shí)施是天然氣價格改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一般而言，階梯氣價針對不同的用氣量征收不同價位的氣價，其概念主要是區(qū)分消費(fèi)群體，力圖保障公平和效率。目前我國能源階梯價格體系通常采用三檔分類，各檔氣價實(shí)行超額累進(jìn)加價。第一檔保證居民基本用氣量，第二檔屬于合理消費(fèi)，第三檔是奢侈消費(fèi)，就是過度消費(fèi)的概念。 為什么需要階梯氣價改革？以往政府人為壓低無差別平均氣價，而無區(qū)別平均居民氣價導(dǎo)致每個單位消費(fèi)量受到相同補(bǔ)貼。一般而言，用氣量大受到的補(bǔ)貼就多。由于我國天然氣補(bǔ)貼主要來源的相當(dāng)一部分來自直接財政補(bǔ)貼或國有企業(yè)虧損（最終都是財政支出），平均氣價可能導(dǎo)致補(bǔ)貼浪費(fèi)行為。因此，這種補(bǔ)貼方式是不恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)樨斦a(bǔ)貼應(yīng)該盡可能偏向基本消費(fèi)，向弱勢群體傾斜。另外，富裕群體（消費(fèi)多）對現(xiàn)有的氣價不太敏感，容易導(dǎo)致其對天然氣的過度使用，并產(chǎn)生不必要的浪費(fèi)。對消費(fèi)多群體特別收取較高氣價，可抑制不必要的消費(fèi)，提高用氣效率，也有利于增強(qiáng)其節(jié)能意識。 事實(shí)也是如此，上海市居民天然氣價格改革就是以提高價格為前提的, 再配套實(shí)施階梯氣價改革措施。因此，估計最終改革的結(jié)果出來，第一檔消費(fèi)者可能不需要調(diào)整0.52元/立方米，幅度也應(yīng)該不必達(dá)到20.8%。畢竟，保障居民基本生活用氣是政府的責(zé)任，對大多數(shù)老百姓而言，其消費(fèi)氣量應(yīng)該屬于第一檔，氣價上漲應(yīng)該幅度較小。而第二、三檔氣價則會盡可能反映用氣成本，上漲幅度將會大許多，遠(yuǎn)超過20.8%。這將有利于增強(qiáng)居民的用氣節(jié)能意識，迫使或引導(dǎo)大家往第一檔走。 改革將解決什么主要問題 改革主要解決天然氣消費(fèi)中的公平和效率問題。階梯氣價的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)是拉姆齊定價策略（Ramsey，1927）。由于不同收入的消費(fèi)者對氣價變化的敏感性（價格彈性）不同，拉姆齊定價即根據(jù)不同產(chǎn)品的價格需求彈性，進(jìn)行差別定價。簡單地說，拉姆奇定價法是使用“與彈性成反比”規(guī)則，對價格彈性較低的用戶收取較高的價格，對價格彈性較高的用戶收取較低的價格。通俗來說，低收入群體對氣價較為敏感，容易因氣價上漲而減少用氣量，價格彈性大；而高收入消費(fèi)群體不太在乎漲氣價上漲，價格彈性小。因此，根據(jù)拉姆齊法則，合理的定價策略應(yīng)該是低收入居民低氣價，高收入居民高氣價，該定價策略也基本上符合我國現(xiàn)階段居民用氣需要考慮的效率和公平性的現(xiàn)狀。 可能產(chǎn)生的疑問是，如上海方案中的三檔氣價是根據(jù)用氣量進(jìn)行的差別定價，而不是拉姆齊定價所說的根據(jù)收入差別進(jìn)行定價。這就涉及理論依據(jù)與實(shí)際操作的差別：用氣量容易度量，而收入檔次則不易確定。一般來講，連接氣量與收入兩者之間的橋梁是收入越高，用氣量相對越高。當(dāng)然，不排除種種個案導(dǎo)致的對氣價的不敏感，但是總體來說，收入越高，對氣費(fèi)越不在乎，用氣越多，是符合普遍常識和經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的。 改革可以解決天然氣消費(fèi)中的公平問題。我國居民氣價一直受政府管制，被人為地保持在較低氣平，導(dǎo)致居民用氣價格低于供氣成本。如果價格低于成本，虧損部分只能通過財政直接補(bǔ)貼，或提高工業(yè)、商業(yè)氣價進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，或通過供氣企業(yè)的虧損進(jìn)行間接補(bǔ)貼。這種生產(chǎn)側(cè)的補(bǔ)貼往往不能體現(xiàn)公平原則，而且常常使得供氣成本更加不透明。 目前居民氣價按月計耗氣量，采取每度氣同一氣價，月繳費(fèi)額等于月耗氣量乘以單位氣價的簡單計價模式，沒有區(qū)分用戶類別、沒有采取有差別的氣價。在人為保持低氣價的情況下，無差別的定價就意味著所有的用氣者都得到了同樣的補(bǔ)貼，這就有公平問題。低收入居民用氣量較少（由于相對貴），而高收入居民用氣量較大（由于相對便宜），因此低收入人群獲得補(bǔ)貼較少，高收入人群獲得更多補(bǔ)貼。另外，如果補(bǔ)貼的來源屬于財政支出（政策直接補(bǔ)貼或低氣資源成本等等），公共開支應(yīng)該傾向于低收入居民。如果公共資源流向高收入群體，則相當(dāng)于窮人補(bǔ)貼富人。 改革可以解決天然氣消費(fèi)中的公平問題。因此，實(shí)行階梯氣價，根據(jù)用氣量大小分等級，進(jìn)行差別定價，將供氣補(bǔ)貼引向低收入人群，可以滿足公平原則。當(dāng)然，作為稀缺資源產(chǎn)品價格機(jī)制，階梯氣價除了反映社會公平，還必須有利于鼓勵居民節(jié)約用氣、減少能源浪費(fèi)。 我國現(xiàn)行氣價基本上是成本加成定價，這種定價方法以全部成本作為定價基礎(chǔ)，忽視市場供求和競爭因素的影響，缺乏適應(yīng)市場變化的靈活性，容易掩蓋供氣企業(yè)經(jīng)營中非正常費(fèi)用的支出，不利于企業(yè)提高效率，因此需要改革。另一方面，一般而言，低收入群體對氣價較為敏感，容易因氣價上漲而減少用氣；而高收入消費(fèi)群體不太在乎漲氣價上漲。因此，供氣企業(yè)為了追求最大利潤，其合理的定價策略也應(yīng)該是低收入居民低氣價，高收入居民高氣價。因此，階梯氣價在提高居民用氣效率的同時，還有利于供氣企業(yè)的財務(wù)可持續(xù)。 目前推出的階梯氣價中的三檔分類：第一檔保證居民基本用氣量；第二檔屬于合理消費(fèi)；第三檔是奢侈消費(fèi)，屬于過度用氣。目前看到的階梯氣價顯然還不夠體現(xiàn)公平與效率，比如廣州方案，除了各擋之間價格差幅度較小，第三階梯的氣價可能還需要考慮有效性。有效的階梯價格應(yīng)該是要讓低收入人群盡量避免進(jìn)入第三階梯；而高收入人群對氣價不敏感，只有氣價高到一定程度，才會引起他們的重視，促進(jìn)節(jié)約用氣。 對于政府來說，對居民用氣實(shí)行階梯式遞增氣價可以提高用氣效率，更重要的是社會公平，即通過階梯氣價改革，保障居民天然氣消費(fèi)效率與公平的一致性。如果將某一戶居民的用氣量根據(jù)其用氣特征簡單地分為幾個遞增梯段，那么，處于最低梯段的用氣量采取比較低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（或補(bǔ)貼），是保障居民基本生活的必需用氣，這是政府必須履行的責(zé)任。 聽證和執(zhí)行中的爭議問題 首先澄清一個問題。有人會說階梯氣價是變相漲價，其實(shí)不是變相，它就是漲價。居民階梯氣價改革其實(shí)就是天然氣漲價給逼出來的。去年6月國家發(fā)改委實(shí)行增量氣、存量氣門站價格調(diào)整方案，意味著全國性的天然氣價格改革已經(jīng)啟動。經(jīng)過幾次上調(diào)，2015年底或者2016年上半年應(yīng)該可以完成我國天然氣市場化價格改革。也就是說，目前石油企業(yè)的天然氣進(jìn)口氣價倒掛（買高賣低）的局面即將結(jié)束。至今其他用氣行業(yè)的氣價已經(jīng)調(diào)高多次，漲幅超過50%；相應(yīng)的居民氣價漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于這個幅度。所以，無論是否實(shí)施階梯氣價，居民氣價都面臨上調(diào)。接下來的問題就是，如何上調(diào)? 以什么機(jī)制上調(diào)? 是否對一般消費(fèi)者更有利？ 接著，階梯氣價將進(jìn)入聽證階段。無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)或社會學(xué)的角度來思考，階梯氣價政策都不失為居民氣價改革的一個突破口，是有利于公平和效率的價格機(jī)制。但是，各地階梯氣價聽證方案出臺后，必然引發(fā)公眾廣泛關(guān)注，主要認(rèn)為第一檔氣量設(shè)得比較低。確定合理的第一檔氣量不容易，政府根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，消費(fèi)者只知道自己家里用多少；而且，對于基本用氣消費(fèi)，也會有不同的定義。居民會質(zhì)疑政府?dāng)?shù)據(jù)是怎么算出來的，還會質(zhì)疑依靠簡單統(tǒng)計得到的平均值，是否能夠考慮季節(jié)性差異、家庭人口差異、城鄉(xiāng)差異等多方面因素？ 如果今后天然氣大規(guī)模進(jìn)入供熱環(huán)節(jié)，季節(jié)性也將成為問題。北方（加南方的一些城市）很多地區(qū)冬天供熱用氣量大，季節(jié)性用氣不均衡。季節(jié)性應(yīng)該是可以比較容易在方案中得到解決的。比如說，可以計費(fèi)分兩個季節(jié)，即冬季和夏季。采用年度方案累計計算，也基本可以解決季節(jié)性問題，相信大多數(shù)消費(fèi)者應(yīng)該會理性安排自己每月用氣，從而避免進(jìn)入二檔、三檔。當(dāng)然，如果采用季節(jié)，則不應(yīng)劃分太細(xì)，會比較容易操作和實(shí)施，分兩個季節(jié)與目前我國臺灣省的階梯氣價的做法大致相同。 企業(yè)供氣成本是個飽受爭議的問題。天然氣提價的起因是供氣企業(yè)由于氣價上漲而虧損，因此，除了企業(yè)自身的努力，以及一個透明的定價機(jī)制，政府應(yīng)當(dāng)盡快理順供氣產(chǎn)業(yè)鏈，通過提高產(chǎn)業(yè)鏈效率，來減少成本壓力，避免和減緩氣價進(jìn)一步上漲，減輕消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。 各地改革方案基本上沒有界定將來階梯氣價各檔用氣量如何調(diào)整。因?yàn)橛脷饬堪殡S經(jīng)濟(jì)增長和收入增加而增加，尤其是今后居民采用天然氣供熱，其用氣量將大幅度增長，這是一個動態(tài)的過程。也就是說，即使氣價保持不變，只要用氣量逐年增加，進(jìn)入更高檔次的用氣量會逐年增加，從而提高整體居民氣價水平。另一方面，天然氣成本也是動態(tài)的。目前政府或許可能承諾首檔氣價幾年之內(nèi)不做調(diào)整，但是，各地政府需要對未來各檔如何根據(jù)成本和收入變化判斷，相應(yīng)制定基本調(diào)整思路。 由于氣價涉及消費(fèi)者基本能源權(quán)利，制定改革方案理應(yīng)盡量考慮社會因素。但是，任何一個定價機(jī)制都只能是相對公平，無法解決個案問題。因?yàn)閭€案問題中，一些問題沒有普遍性，另一些則不具備可操作性。比如說，由于家庭人口數(shù)變動千變?nèi)f化，目前把家庭人口差異考慮進(jìn)來會相當(dāng)復(fù)雜，執(zhí)行起來則相當(dāng)困難。因此，只要合理確定了第一檔氣量，其他相對個案問題應(yīng)該在執(zhí)行中逐步得到合理解決。 需要承認(rèn)和正確對待階梯氣價的局限性。這些局限性的確會影響階梯遞增氣價的實(shí)行效果，甚至有可能結(jié)果與設(shè)計的初衷背道而馳。因此在階梯氣價設(shè)計過程中，需要考慮到并努力解決這些局限性。比如供氣公司能夠?qū)用?ldquo;一戶一表”，就能減少貧困居民“被進(jìn)入”高氣價階梯的可能性。而且由于需要改造的用戶基本可能是低收入群體，改造費(fèi)用可能造成比較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，需要在實(shí)踐中解決氣表改造資金來源和分?jǐn)倖栴}。 由于高收入人群也將享受到第一階梯低氣的優(yōu)惠，導(dǎo)致一定的福利泄漏。有效的政策設(shè)計可以將這種損失控制在一個較小的范圍。事實(shí)上，階梯氣價的設(shè)計根據(jù)政策的需要還可以有很多方案。如可以適當(dāng)?shù)卦黾与A梯，把三階梯改成四階或五階，針對不同收入群體制定相應(yīng)氣價。如考慮到居民對改革后價格的接受程度，可以放松企業(yè)預(yù)算平衡的約束，即只是減少而不是完全消除交叉補(bǔ)貼。能源改革方式很難做到一步到位，采用漸進(jìn)式的改革形式可能會更符合目前的國情。同時，階梯氣價應(yīng)該根據(jù)每個地區(qū)存在各自的地域特點(diǎn)、居民生活消費(fèi)情況等因素，方案的設(shè)計因地制宜。 長期以來，我國對居民天然氣采取低價政策。近年來我國氣資源供應(yīng)緊缺、霧霾環(huán)境治理壓力加大、進(jìn)口氣大幅度增長，使得價格矛盾逐步凸顯。供氣成本近年來大幅度上漲，但居民氣價的調(diào)整幅度和頻率均低于其他行業(yè)氣價，并長期處于較低水平，不能合理體現(xiàn)天然氣資源稀缺和環(huán)境效益，不利于天然氣資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。階梯氣價作為解決居民氣價上漲而推出的價格機(jī)制，應(yīng)該是可行和較易接受的改革方案。值得一提的是，我國居民階梯電價已經(jīng)實(shí)施了一段時間。江蘇、湖南及河南省的部分城市也在過去幾年陸續(xù)進(jìn)行了階梯氣價試點(diǎn)。政府應(yīng)該總結(jié)階梯電價以及地方階梯氣價試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使全國階梯氣價的推廣更加順暢和有效。實(shí)行效果，甚至有可能結(jié)果與設(shè)計的初衷背道而馳。因此在階梯氣價設(shè)計過程中，需要考慮到并努力解決這些局限性。比如供氣公司能夠?qū)用?ldquo;一戶一表”，就能減少貧困居民“被進(jìn)入”高氣價階梯的可能性。而且由于需要改造的用戶基本可能是低收入群體，改造費(fèi)用可能造成比較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，需要在實(shí)踐中解決氣表改造資金來源和分?jǐn)倖栴}。 由于高收入人群也將享受到第一階梯低氣的優(yōu)惠，導(dǎo)致一定的福利泄漏。有效的政策設(shè)計可以將這種損失控制在一個較小的范圍。事實(shí)上，階梯氣價的設(shè)計根據(jù)政策的需要還可以有很多方案。如可以適當(dāng)?shù)卦黾与A梯，把三階梯改成四階或五階，針對不同收入群體制定相應(yīng)氣價。如考慮到居民對改革后價格的接受程度，可以放松企業(yè)預(yù)算平衡的約束，即只是減少而不是完全消除交叉補(bǔ)貼。能源改革方式很難做到一步到位，采用漸進(jìn)式的改革形式可能會更符合目前的國情。同時，階梯氣價應(yīng)該根據(jù)每個地區(qū)存在各自的地域特點(diǎn)、居民生活消費(fèi)情況等因素，方案的設(shè)計因地制宜。 長期以來，我國對居民天然氣采取低價政策。近年來我國氣資源供應(yīng)緊缺、霧霾環(huán)境治理壓力加大、進(jìn)口氣大幅度增長，使得價格矛盾逐步凸顯。供氣成本近年來大幅度上漲，但居民氣價的調(diào)整幅度和頻率均低于其他行業(yè)氣價，并長期處于較低水平，不能合理體現(xiàn)天然氣資源稀缺和環(huán)境效益，不利于天然氣資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。階梯氣價作為解決居民氣價上漲而推出的價格機(jī)制，應(yīng)該是可行和較易接受的改革方案。值得一提的是，我國居民階梯電價已經(jīng)實(shí)施了一段時間。江蘇、湖南及河南省的部分城市也在過去幾年陸續(xù)進(jìn)行了階梯氣價試點(diǎn)。政府應(yīng)該總結(jié)階梯電價以及地方階梯氣價試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使全國階梯氣價的推廣更加順暢和有效。