能源補(bǔ)貼不妨換個(gè)思路

在不同類型能源的發(fā)展過程中，常常會(huì)見到來自政府的財(cái)政補(bǔ)貼，其動(dòng)因多出于扶持更清潔高效能源的成長(zhǎng)、引導(dǎo)節(jié)能和能源構(gòu)成的合理變化等，有的也為了應(yīng)對(duì)價(jià)格變化、減輕低收入消費(fèi)群體的壓力。但各國(guó)長(zhǎng)期推行能源補(bǔ)貼政策的效果卻往往并不盡如人意，以致事倍功半，甚至事與愿違。不妨讓我們認(rèn)真研究其利弊，尋求更合理的實(shí)施策略。 能源補(bǔ)貼目的各不同 促進(jìn)新能源成長(zhǎng)。新能源一方面展現(xiàn)出其誘人的前景，另一方面也由于尚不夠成熟，難以與整個(gè)能源和經(jīng)濟(jì)體系配套，缺乏與其他能源的競(jìng)爭(zhēng)力。顯然，完全依靠市場(chǎng)力量發(fā)展將會(huì)很遲緩，需要政府伸出援手推動(dòng)其更快成長(zhǎng)、促進(jìn)其成熟。 引導(dǎo)節(jié)能環(huán)保。政府對(duì)節(jié)能和能源構(gòu)成調(diào)整進(jìn)程予以支持扶助，往往是最有效的推動(dòng)方式。各國(guó)對(duì)低碳、無碳和可再生能源的補(bǔ)貼均屬此類。 補(bǔ)貼企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)。中國(guó)能源的若干領(lǐng)域市場(chǎng)化程度很差，能源消費(fèi)價(jià)格不能反映其生產(chǎn)運(yùn)輸成本和稀缺程度。采取的對(duì)策就是由政府給這種高價(jià)能源的進(jìn)口者和生產(chǎn)者予以部分補(bǔ)貼。 補(bǔ)貼向福利的轉(zhuǎn)化。對(duì)終端民用消費(fèi)予以補(bǔ)貼在油氣出口國(guó)中是較為普遍的現(xiàn)象，即使在某些石油資源并不豐富、甚至大量進(jìn)口的油氣消費(fèi)國(guó)，低價(jià)使用油品和天然氣的許諾也成為政客們拉選票的工具。 異化為凸顯政績(jī)的工具。值得注意的是，我國(guó)某些地方將能源項(xiàng)目補(bǔ)貼異化為爭(zhēng)項(xiàng)目、搞政績(jī)，使之成為“面子工程”。過分高額、寬泛的補(bǔ)貼不僅為某些人權(quán)力尋租、謀取私利留下空間，也使交叉補(bǔ)貼合法化并誘發(fā)各種騙補(bǔ)行為。 補(bǔ)貼并不是萬能的 在多數(shù)情況下，由于獲得財(cái)政補(bǔ)貼，增強(qiáng)了企業(yè)生命力，幫助其度過缺乏資金、人才、經(jīng)驗(yàn)的艱難開拓創(chuàng)業(yè)期，取得最初的成功，獲得“第一桶金”。許多研究者都指出，正是由于美國(guó)在對(duì)待低產(chǎn)油氣田上采取了寬松的財(cái)稅政策、對(duì)天然氣研究和生產(chǎn)持續(xù)支持，才足以維持該國(guó)低滲－致密儲(chǔ)層油氣的長(zhǎng)期生產(chǎn)以及與之相伴的增產(chǎn)研究。在進(jìn)行了大量的新技術(shù)攻關(guān)試驗(yàn)后，最終使對(duì)致密儲(chǔ)層改造增產(chǎn)的關(guān)鍵技術(shù)獲得成功，實(shí)現(xiàn)了油氣勘探開發(fā)革命性的突破，開創(chuàng)了常規(guī)油氣與非常規(guī)油氣并重的局面。 但不能不注意到，有許多補(bǔ)貼并未能達(dá)到上述理想情況。 如果補(bǔ)貼量過大、時(shí)間過長(zhǎng)，其效果卻可能適得其反。這將使企業(yè)感受不到市場(chǎng)的壓力，躺在補(bǔ)貼上照樣可以生存，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)削弱，長(zhǎng)期處于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的狀態(tài)中。這就只能培養(yǎng)出“溫室里的花朵”，一遇風(fēng)雨便會(huì)夭折。 歐盟的新能源發(fā)展中就出現(xiàn)了這種現(xiàn)象。在金融危機(jī)打擊下，當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)困難再也拿不出那么多錢補(bǔ)貼時(shí)，新能源產(chǎn)業(yè)就不可避免地下滑。西班牙一直以新能源領(lǐng)先而自詡，但這是在政府的高補(bǔ)貼下實(shí)現(xiàn)的，該項(xiàng)補(bǔ)貼由2007年的1.93億歐元增至2012年的81億歐元。即使將其部分轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，政府也要為此負(fù)擔(dān)260億歐元的累計(jì)赤字。金融危機(jī)下的西班牙政府再也“補(bǔ)不起”了，在前兩年已削減56億歐元后，2013年又削減了27億歐元的可再生能源補(bǔ)貼。至此，可能出現(xiàn)兩種情況：一是該行業(yè)走向破產(chǎn)；二是消費(fèi)者再增加40%的電費(fèi)。然而，這兩者都使危機(jī)中內(nèi)外交困的政府雪上加霜、難以應(yīng)對(duì)。 在誘人的高補(bǔ)貼之下形成投資的沖動(dòng)，企業(yè)不考慮其技術(shù)水平一哄而上爭(zhēng)搶這個(gè)“垂手可得”的利益。低水平下的生產(chǎn)能力有了表面性快速增長(zhǎng)，卻非常容易造成產(chǎn)能過剩。其表現(xiàn)之一就是我國(guó)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電“有千瓦（裝機(jī)容量）而無千瓦時(shí)（輸出電量）”，這類發(fā)電量很不穩(wěn)定的電源難以為電網(wǎng)接納而被棄置，從而成為我國(guó)大型光伏電站、風(fēng)電站建成后面臨的頭號(hào)難題。特別是當(dāng)歐美對(duì)我國(guó)企業(yè)實(shí)施反傾銷制裁時(shí)，整個(gè)行業(yè)陷入困境，不但一些中小企業(yè)難以為繼，連當(dāng)年的王牌企業(yè)也被迫破產(chǎn)重組，光伏行業(yè)發(fā)展政策面臨重大調(diào)整，行業(yè)內(nèi)要大洗牌。 更有甚者，高額補(bǔ)貼還誘發(fā)許多騙補(bǔ)行為，在我國(guó)涉及到新能源行業(yè)和某些節(jié)能項(xiàng)目。這類騙補(bǔ)之所以得逞，原因之一是補(bǔ)貼沒有針對(duì)提高技術(shù)水平和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的科研項(xiàng)目，而是直接以現(xiàn)金補(bǔ)貼了市場(chǎng)，特別是對(duì)企業(yè)預(yù)擬的生產(chǎn)（節(jié)能）能力建設(shè)予以補(bǔ)貼，致使不法者有可乘之機(jī)。 對(duì)新能源的補(bǔ)貼有相當(dāng)部分轉(zhuǎn)嫁給了電力行業(yè)，環(huán)保要求提高帶來的電力成本增加與經(jīng)濟(jì)不景氣的打擊迭加在一起，使許多國(guó)家的電力企業(yè)運(yùn)營(yíng)困難。作為歐盟主要電力供應(yīng)者的九大能源公司聯(lián)合施壓，要求取消這類補(bǔ)貼。許多工業(yè)部門因?yàn)楦唠妰r(jià)增加了成本，利潤(rùn)率下降，促使他們一批批遷往成本更低的北美和東亞。這對(duì)于傳統(tǒng)制造大國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不利，加大了走出金融危機(jī)的難度。顯然，歐洲的例子會(huì)對(duì)仍在加大補(bǔ)貼的國(guó)家有預(yù)警式的啟示。 在許多國(guó)家，政客為了選舉而籠絡(luò)人心，大開承諾補(bǔ)貼的空頭支票，有時(shí)可以達(dá)到上臺(tái)執(zhí)政或繼續(xù)執(zhí)政的目的。但空話填不滿赤字，其所造成的財(cái)政惡化的苦果或由其自食、或要繼任者吞咽。查維斯之后陷入嚴(yán)重社會(huì)動(dòng)蕩的委內(nèi)瑞拉面臨的正是后一種情況。還有一些國(guó)家將能源補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化成人為壓低能源價(jià)格的暗補(bǔ)，但這種由政府強(qiáng)力扭曲市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的結(jié)果，必然使負(fù)面效應(yīng)越積越大，價(jià)格逆差帶來的虧損最終還是要由社會(huì)、民眾負(fù)擔(dān)。對(duì)此，有的專家明確指出：“低能源價(jià)格加能源補(bǔ)貼，在多數(shù)實(shí)踐者那里是一種失敗的政策配套”。 如何進(jìn)行合理補(bǔ)貼 向科技研發(fā)傾斜。既包括為創(chuàng)新所必需的偏基礎(chǔ)性研究，更包括直接為解決能源生產(chǎn)和降低成本服務(wù)的技術(shù)、裝備研制，還包括從實(shí)驗(yàn)室到小型的“放大樣”、到規(guī)模逐漸加大的工廠化建設(shè)和試運(yùn)行，甚至包括系統(tǒng)的環(huán)境評(píng)價(jià)、全過程能效和成本評(píng)價(jià)等配套的軟科學(xué)研究。沒有這些早期投入便不能迎來它們的規(guī)?；a(chǎn)，而只有規(guī)模化生產(chǎn)才能更真實(shí)地評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境影響。退一步說，前期的科研投入不足，僅從發(fā)展綠色能源或滿足供應(yīng)的良好愿望出發(fā)，拔苗助長(zhǎng)式地靠補(bǔ)貼去直接拉動(dòng)投產(chǎn)，發(fā)展中必然走彎路、欲速則不達(dá)。 向新領(lǐng)域傾斜。以油氣為例，從生產(chǎn)的可持續(xù)出發(fā)，必須不斷進(jìn)行勘探開發(fā)的戰(zhàn)術(shù)性和戰(zhàn)略性接替。前者指老油區(qū)繼續(xù)發(fā)現(xiàn)新油藏、新油田，特別是要求老油氣區(qū)提高儲(chǔ)量動(dòng)用率、老油氣田提高采收率；后者指在過去沒找到油氣田的新區(qū)、新領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)新油氣田。這其實(shí)是不可再生的地下資源采掘業(yè)共同的發(fā)展道路，這就要求理論、特別是技術(shù)的創(chuàng)新。在艱苦的探索階段如果沒有政府的援手和政策扶持，是很難起步的。 對(duì)取得實(shí)效者補(bǔ)貼。針對(duì)某些騙補(bǔ)和交叉補(bǔ)貼的情況，補(bǔ)貼額不應(yīng)以建設(shè)產(chǎn)能的數(shù)量來計(jì)算（即所謂“事前補(bǔ)貼”）。業(yè)內(nèi)人士都知道，產(chǎn)能不等于產(chǎn)量，后者低于前者是常見的現(xiàn)象（如設(shè)備的定期或不定期檢修）。應(yīng)以實(shí)際商品銷售量來計(jì)算補(bǔ)貼額（即所謂“事后補(bǔ)貼”），這類似于外貿(mào)上的出口退稅。對(duì)某些節(jié)能減排項(xiàng)目，則以其經(jīng)考核的實(shí)際效果“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”。如果要對(duì)油氣生產(chǎn)給予補(bǔ)貼，那只能計(jì)算其進(jìn)入市場(chǎng)被有效利用的部分（即商品量），而且氣的計(jì)量單位應(yīng)是“標(biāo)準(zhǔn)立方米”或熱值單位，即必須從井口產(chǎn)氣量中減去各種損耗量、自用量并除去各種無效甚至有害的雜質(zhì)。 補(bǔ)貼量不宜過大、時(shí)間不應(yīng)過長(zhǎng)。補(bǔ)貼的要義在于“補(bǔ)”，即使對(duì)有“充分”理由享受這一政策的科研、試生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼也應(yīng)有量的分寸。政府補(bǔ)貼可以是其中的一部分或大部分。這就要求從事此項(xiàng)工作的單位以更有說服力的理由和業(yè)績(jī)，去獲得各種社會(huì)基金的支持和相關(guān)企業(yè)的合作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研的緊密結(jié)合（包括資金、設(shè)備的支持）。補(bǔ)貼的時(shí)間也不宜過長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司副司長(zhǎng)范必就曾表示，我國(guó)應(yīng)建立單位補(bǔ)貼額度逐年降低的機(jī)制。最好對(duì)享受補(bǔ)貼者明示，規(guī)定每年削減補(bǔ)貼的一定百分?jǐn)?shù)，至若干年后可全部取消。以上措施的目的在于迫使補(bǔ)貼對(duì)象更真切地感受到市場(chǎng)供需的壓力，必須努力盡早獲得生存能力，具備初步的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。 創(chuàng)造更好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境比現(xiàn)金補(bǔ)貼更公平。目前除了對(duì)節(jié)能產(chǎn)品的現(xiàn)金補(bǔ)貼誘發(fā)騙補(bǔ)外，大量上市公司獲得國(guó)家財(cái)政高額補(bǔ)貼的現(xiàn)象也引起多方詬病。它扭曲了市場(chǎng)的實(shí)際結(jié)構(gòu)、掩蓋了公司真實(shí)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，也給外國(guó)的“雙反”增添了藉口，弊端甚多。以減稅減負(fù)等方式去補(bǔ)貼，不但可以減輕政府現(xiàn)金支出的負(fù)擔(dān)，而且可更有力、更靈活、更公平地扶持有發(fā)展前途的企業(yè)。 補(bǔ)貼應(yīng)促進(jìn)通過市場(chǎng)配置資源。在 “市場(chǎng)決定資源配置”的改革總體方針指導(dǎo)下，應(yīng)認(rèn)真反思的我們過去執(zhí)行的補(bǔ)貼的客觀效果，調(diào)整補(bǔ)貼指向。政府要考慮的不僅是該不該補(bǔ)貼，還要注意補(bǔ)貼的方式、力度、時(shí)間以及防止權(quán)力尋租和企業(yè)騙補(bǔ)等問題。在為調(diào)整能源構(gòu)成、減輕環(huán)境污染而必須大力加大天然氣的消費(fèi)量的各種對(duì)策中，往往最后都要?dú)w結(jié)為氣價(jià)這一根本性的問題，而他又絕不是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的補(bǔ)貼所能解決的。對(duì)此，必須進(jìn)行深入研究，采取適當(dāng)對(duì)策，謀求從根本上解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題。至于某些政客以物價(jià)補(bǔ)貼的機(jī)會(huì)主義謀私利的行為，更應(yīng)該為負(fù)責(zé)任的政府所不屑。 對(duì)能源的某些生產(chǎn)和消費(fèi)類型予以補(bǔ)貼，根本目的是促進(jìn)其發(fā)展而具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，是促進(jìn)其造血功能，而不是簡(jiǎn)單的輸血。針對(duì)新能源應(yīng)當(dāng)“用較少的補(bǔ)貼資金，實(shí)現(xiàn)合理的清潔能源發(fā)展規(guī)模”。正如某些評(píng)論家所指出的，“補(bǔ)貼的終極價(jià)值是消滅補(bǔ)貼”。 （作者系中國(guó)能源研究會(huì)常務(wù)理事、中華能源基金會(huì)(香港)高級(jí)顧問）