起草者揭秘“最強(qiáng)”污染防治法起草過程：罰款少不等于責(zé)任小 土壤修復(fù)支出會(huì)讓污染者“受不了”

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:8月31日，十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議全票通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱土壤污染防治法)，意味著大氣、水、土壤三大環(huán)境領(lǐng)域的污染防治法已全部齊備。

土壤污染防治法一共七大章節(jié)九十九條規(guī)定，將“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與”的原則系統(tǒng)地呈現(xiàn)出來。其中，在風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)中，該法嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)用地和建設(shè)用地的管理制度，在責(zé)任劃分上開創(chuàng)性地提出“土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”的規(guī)定。

這部法律從列入立法規(guī)劃到最后出臺(tái)，歷時(shí)5年時(shí)間，由于是新制定的法律，且土壤污染底數(shù)不清、污染形勢(shì)復(fù)雜、修復(fù)難度大等問題擺在眼前，對(duì)于這部法律的起草者來說，每一個(gè)條款敲定成文都來之不易。

一位不愿署名的土壤污染防治法起草人在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者(以下簡(jiǎn)稱NBD)專訪時(shí)認(rèn)為，這部法律的很多條款都非常超前，它主要強(qiáng)調(diào)土地的安全利用。但這是否就像一些市場(chǎng)人士所預(yù)期的那樣意味著土壤修復(fù)市場(chǎng)的“春天”立即到來?實(shí)際上二者之間還是有差距的。而法律對(duì)行政罰款沒有規(guī)定特別巨大的數(shù)額，原因是會(huì)讓污染責(zé)任人做風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，這將是特別大的一筆支出。

出臺(tái)過程經(jīng)歷激烈爭(zhēng)議

NBD：土壤污染防治法制定工作歷時(shí)多年，中間經(jīng)歷了哪些讓您印象比較深刻的波折?

起草人：這部法律從被十二屆全國人大常委會(huì)列入立法規(guī)劃，到最后出臺(tái)大概用了5年時(shí)間，2017年6月全國人大常委會(huì)第一次審議，2017年12月進(jìn)行二審，這次是三審，獲得了通過。

因?yàn)槭切轮贫ǖ姆?，我們制定過程中很多制度都是新設(shè)立的，這部法比較有前瞻性，但立法過程中經(jīng)歷了非常激烈的討論。

比如土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系制定過程中，就標(biāo)準(zhǔn)的名稱是什么都修改了很多次，是叫土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還是土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，又或者是土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)，最后我們定的是土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)。另外，標(biāo)準(zhǔn)體系怎么建立，地方標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)計(jì)，地方標(biāo)準(zhǔn)是不是要嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)等，我們當(dāng)時(shí)都爭(zhēng)議得非常激烈。最后現(xiàn)在法條上這么規(guī)定，也是各方面意見達(dá)成共識(shí)的結(jié)果。

同時(shí)，在地方土壤污染防治立法過程中，我們開創(chuàng)了比較新的模式，即鼓勵(lì)地方根據(jù)自己的情況先行立法，比如湖北、湖南、黑龍江等都已經(jīng)出臺(tái)了地方性土壤污染防治法法規(guī)，我們?cè)诹⒎ㄟ^程中與地方反復(fù)探討，鼓勵(lì)地方先出臺(tái)地方性法規(guī)，然后吸收不同地方的經(jīng)驗(yàn)，最后出臺(tái)了土壤污染防治法，這是土壤污染立法的一個(gè)亮點(diǎn)。

用地前需調(diào)查土地是否“干凈”

NBD：土壤污染治理過程中，責(zé)任人的劃分一直是社會(huì)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，土壤污染防治法在建設(shè)用地中規(guī)定了土地使用權(quán)人的責(zé)任，這是出于什么考慮呢?

起草人：土壤污染責(zé)任人，尤其是在建設(shè)用地這塊，當(dāng)時(shí)討論得比較激烈。建設(shè)用地的土地使用權(quán)人要承擔(dān)責(zé)任，這是比較創(chuàng)新性的規(guī)定，也是督促用地人在用地之前弄清楚自己的這塊地是不是“干凈”的，有沒有被污染，反向推動(dòng)前端的土壤污染調(diào)查工作。

與此同時(shí)，我們會(huì)把前端的土壤污染情況調(diào)查建立起數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)整個(gè)數(shù)據(jù)共享，這個(gè)需要通過5~10年慢慢豐富數(shù)據(jù)庫。包括土壤污染的普查、詳查、調(diào)查等制度都是相互聯(lián)系在一起的，就把我們國家的土壤污染調(diào)查清楚，然后再管控進(jìn)來，最后在風(fēng)險(xiǎn)管控修復(fù)完了以后，我們還有一個(gè)移出建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的機(jī)制，這些都是比較有特點(diǎn)的制度。

實(shí)際上，我們給建設(shè)用地的土地使用權(quán)人土壤修復(fù)留了一個(gè)口子——對(duì)土壤污染防治法實(shí)施之前產(chǎn)生的，并且土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的污染地塊，土地使用權(quán)人實(shí)際承擔(dān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的，可以申請(qǐng)土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。

我們調(diào)研過很多國家土壤污染防治的法律，最后土壤污染責(zé)任人除了污染者認(rèn)定外，加上了土地使用權(quán)人，已經(jīng)是各個(gè)國家里面土壤污染責(zé)任人范圍最小的了。

其中，美國的超級(jí)基金法，它的責(zé)任人范圍擴(kuò)得非常大，相關(guān)能夠從土地上受益的人幾乎都承擔(dān)連帶責(zé)任。土壤污染有累積性和滯后性的特點(diǎn)，造成很難當(dāng)時(shí)就發(fā)現(xiàn)土壤污染的責(zé)任人，所以各國家在立法的時(shí)候都面臨這種情況，已經(jīng)有很多的土壤被污染了，但可能很難找到責(zé)任人，讓政府承擔(dān)所有的責(zé)任不太現(xiàn)實(shí)，所以就只能適當(dāng)擴(kuò)大一些污染責(zé)任人的范圍。

NBD：土壤污染修復(fù)需要大量的資金，土壤污染防治法中提出設(shè)立省級(jí)土壤污染防治基金，為什么沒有要求中央也設(shè)立基金呢?

起草人：設(shè)立基金符合國際慣例，我們研究了很多國外的立法，它們很多都有基金，我們先是想從中央和省級(jí)都設(shè)立基金，但因?yàn)槲覀儑椰F(xiàn)行的財(cái)政體制原因，我們就沒有在中央這一級(jí)設(shè)立基金。

建立土壤污染防治基金制度當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議比較大，最后基金制度保留下來了，最后只設(shè)省級(jí)基金也是各方面達(dá)成的一致意見，這比較符合中國實(shí)際，符合我們的財(cái)政管理體系，也比較符合土壤污染管理體系的迫切要求。

我們國家整個(gè)財(cái)政體制來說，現(xiàn)在的趨勢(shì)是不要過多單體設(shè)立基金，通過統(tǒng)一的中央財(cái)政預(yù)算形式支出。

土壤污染修復(fù)有特殊性，是非常需要大筆資金的，我們考慮到中央財(cái)政的壓力，如果把所有土壤污染需要的錢都由中央財(cái)政解決的話，中央財(cái)政壓力會(huì)非常大，而且不能體現(xiàn)受益者補(bǔ)償、污染者擔(dān)責(zé)的原則。

不意味著打開土壤大修復(fù)市場(chǎng)

NBD：土壤污染防治法出臺(tái)后，被很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是“最強(qiáng)”污染防治法，它到底強(qiáng)在哪里?

起草人：之所以被認(rèn)為是最強(qiáng)，一方面是體現(xiàn)在對(duì)土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)這一塊，另一方面是對(duì)污染責(zé)任人追究這部分。

其中，在風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)方面法律規(guī)定得非常詳細(xì)，比如大氣、水污染防治法出現(xiàn)污染行為后主要是處罰，沒有對(duì)污染者提出修復(fù)的要求。而土壤污染修復(fù)的義務(wù)是從調(diào)查開始的，調(diào)查發(fā)現(xiàn)污染，進(jìn)一步風(fēng)險(xiǎn)管控，然后進(jìn)行修復(fù)，我們把相關(guān)利益人的責(zé)任都規(guī)定得非常詳細(xì)，包括政府的責(zé)任、使用權(quán)人的責(zé)任、污染人的責(zé)任還有農(nóng)用地上農(nóng)民的責(zé)任。規(guī)定得比較嚴(yán)密，可能強(qiáng)就是強(qiáng)在這里。

另外，大家可能會(huì)認(rèn)為土壤污染防治法中對(duì)土壤污染行為的處罰力度小，我們對(duì)行政罰款沒有規(guī)定特別巨大的數(shù)額，原因是讓責(zé)任人做風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，這是特別大的一筆支出。行政處罰是在這個(gè)基礎(chǔ)之上再做的處罰。我們沒有把主要的責(zé)任通過行政處罰的形式讓污染責(zé)任人承擔(dān)，單單看處罰，可能會(huì)覺得土壤污染防治法處罰的力度小，但是，我們的重點(diǎn)是要求他們?nèi)プ鐾寥牢廴拘迯?fù)工作。

NBD：土壤污染是大家較為關(guān)心的話題，對(duì)于這部法律社會(huì)也是寄予厚望，您覺得這部最終出臺(tái)的法律有沒有達(dá)到大家的期望呢?

起草人：我覺得是達(dá)到了我們的期望的，畢竟我們做土壤污染防治并不是要求把全部被污染的土壤都修復(fù)完全，還是要以風(fēng)險(xiǎn)管控為主，我們?cè)谶@些方面下了非常大的力氣去雕琢條款。

從目前的技術(shù)水平和各個(gè)國家這么多年土壤污染修復(fù)的經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)污染的土壤全部要求修復(fù)不是一個(gè)特別可行的路子，我們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控的要求是占大頭的，這個(gè)可能和大家剛開始對(duì)土壤污染防治的理解不太一樣。

我也關(guān)注到，土壤污染防治法在修訂時(shí)，經(jīng)常有新聞出來說土壤污染這塊的產(chǎn)值有多大規(guī)模，這個(gè)是不成熟的理解。

此外，全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)公布以后，涌現(xiàn)出了大量土壤修復(fù)的第三方機(jī)構(gòu)，每一年都增加幾十個(gè)這類公司。我們從最開始制定法律初衷上就沒有要做成大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，還是強(qiáng)調(diào)以安全利用為主。所以從這個(gè)角度來講，我覺得這部法律對(duì)各方面責(zé)任、主要制度設(shè)計(jì)已經(jīng)是比較理想了，在政府這邊的相關(guān)工作剛剛起步、底數(shù)還不是特別清楚的情況下，我們法律做這種適度超前的設(shè)計(jì)，從我從業(yè)十幾年的經(jīng)歷來看，還沒有一部法律是這樣出來，已經(jīng)超出了我當(dāng)時(shí)的預(yù)期。

需要強(qiáng)調(diào)的是，這部法律是強(qiáng)調(diào)安全利用，并不是土壤大修復(fù)市場(chǎng)打開的概念，二者之間還是有差距。

延伸閱讀：

全文|《中華人民共和國土壤污染防治法》

原標(biāo)題:起草者揭秘“最強(qiáng)”污染防治法起草過程：罰款少不等于責(zé)任小 土壤修復(fù)支出會(huì)讓污染者“受不了”