常紀(jì)文 ：《大氣污染防治法》實施兩年半成效彰顯挑戰(zhàn)仍在 讓法律“長牙”“帶電”成為今后完善方向

大氣網(wǎng)訊:《大氣污染防治法》于2015年8月29日修訂通過，自2016年1月1日起施行。號稱“史上最嚴(yán)”的《大氣污染防治法》實施兩年多效果如何?實施過程中存在哪些問題？未來又有哪些建議？

《大氣污染防治法》取得積極成績

在大氣污染防治法制建設(shè)方面，黨的十八大以后，堅持走黨內(nèi)法規(guī)和國家立法相結(jié)合的特色法治道路，針對中國的實際，在現(xiàn)有環(huán)境保護國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建了環(huán)境保護黨政同責(zé)、中央環(huán)境保護督察、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核等具有中國特色社會主義的體制、制度和機制。2015年修訂的《大氣污染防治法》于2016年實施后，這些改革措施得到了長足的發(fā)展，破解了以前有法難依、執(zhí)法難嚴(yán)、違法難究的難題，撬動了整個大氣環(huán)境保護的大格局，成效顯著。

在大氣環(huán)境污染防治的執(zhí)法方面，2017年，原環(huán)保部印發(fā)了《火電、造紙行業(yè)排污許可證執(zhí)法檢查工作方案》，實現(xiàn)執(zhí)法檢查的規(guī)范化和可預(yù)期化。執(zhí)法方式不斷創(chuàng)新，采取了天上遙感、地上檢查、路面巡查和公眾舉報相結(jié)合的方式。其中，衛(wèi)星遙感、在線監(jiān)控、大數(shù)據(jù)分析、網(wǎng)格熱點網(wǎng)格技術(shù)分析等方式，在防控區(qū)域大氣污染、聯(lián)合預(yù)警等方面，發(fā)揮了很大的作用。同時，執(zhí)法重點突出，除了加強大氣污染防治監(jiān)控以外，通過對京津冀地區(qū)和其他地區(qū)“小散亂污”企業(yè)的清理整頓，從源頭解決大氣環(huán)境污染的區(qū)域化問題；通過對督察和督查發(fā)現(xiàn)的問題，采取重點關(guān)注和臺賬式管理，效果顯現(xiàn)。大氣環(huán)境保護執(zhí)法與督查具有要求從嚴(yán)、方法從嚴(yán)、督查從嚴(yán)、內(nèi)容充實、運行扎實、保障堅實等特點，在具體的實施上，強化頂層設(shè)計、強化壓力驅(qū)動、強化重點治、強化督查問責(zé)。在協(xié)同治理方面，做到了規(guī)劃統(tǒng)一、目標(biāo)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和措施統(tǒng)一，豐富和發(fā)展了聯(lián)合預(yù)警和交叉執(zhí)法機制。

在大氣污染防治的成效方面，過去五年，僅中央財政在大氣污染治理方面整體投入就達到633億元。在嚴(yán)格環(huán)境法治的保障下，各級黨委和政府能夠以前所未有的決心和力度治理環(huán)境污染，重拳整治大氣污染，過去五年重點地區(qū)細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度下降30%以上，重點城市重污染天數(shù)減少一半。在“小散亂污”企業(yè)的治理整頓方面，截至2017年9月底，“2+26”城市淘汰燃煤鍋爐5萬余臺，完成燃煤鍋爐治理803臺、5萬蒸噸，完成3866家企業(yè)揮發(fā)性有機物綜合整治。71%的煤電機組實現(xiàn)超低排放。2017年9月以來，原環(huán)保部聯(lián)合10部門和6省市啟動了京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動。2017年11月，原環(huán)保部聯(lián)合有關(guān)方面出臺了京津冀地區(qū)秋冬取暖季節(jié)大氣污染防治的強化方案，提出進一步的限產(chǎn)停產(chǎn)措施，確保實現(xiàn)2017年10月~2018年3月“2+26”城市PM2.5平均濃度同比下降15%以上、重污染天數(shù)同比下降15%以上的目標(biāo)。通過對能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，特別是發(fā)展清潔能源取暖，大氣污染物排放控制成效顯著；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、水耗均下降20%以上。2017年單位產(chǎn)品生產(chǎn)能耗和水耗均下降20%以上。2017年全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）平均濃度比2013年下降22.7%，首批實施新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的74個城市優(yōu)良天數(shù)比例上升12個百分點，達到73%；重污染天數(shù)比例下降5.7個百分點，達到3%。京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域2017年的細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度比2013年分別下降39.6%、34.3%、27.7%，分別達到64、44和35微克/立方米。2017年環(huán)保部門重點對“2+26”城市開展了“散亂污”企業(yè)綜合整治，涉及6.2萬家，PM2.5平均濃度同比下降11.7%，重污染天數(shù)下降28.8%，京津冀地區(qū)圓滿完成大氣十條實施方案設(shè)立的目標(biāo)。北京2017年的年均濃度達到58微克每立方米，低于60微克每立方米的目標(biāo)。提高燃油品質(zhì)，五年共淘汰黃標(biāo)車和老舊車2000多萬輛。全國單位GDP能耗，2017年下降3.7%，實現(xiàn)了年下降3.4%的目標(biāo)?？梢姡髿馕廴局卫砹Χ扔兴鶑娀?、大氣污染治理手段趨于豐富、大氣污染源針對性更加準(zhǔn)確、大氣污染總量控制實現(xiàn)目標(biāo)、大氣污染治理速度超出預(yù)想。

治理和管理造假，應(yīng)付監(jiān)管與考核方法眾多

《大氣污染防治法》實施兩年多，雖然取得了一定的成績，但是在實施過程中也遇到了一些問題。

一是目標(biāo)考核放松，問題追責(zé)不嚴(yán)格。按照設(shè)計的目的，環(huán)境保護考核本應(yīng)當(dāng)成為督促地方黨委和政府加強環(huán)境治理和環(huán)境管理的重要手段，但是在一些地方，考核是睜一只眼閉一只眼，如據(jù)中央環(huán)境保護督察組反饋，河南鄭州2015年的環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)，年度考核卻合格；2018年中央環(huán)境保護督察組回頭看也發(fā)現(xiàn)一些地方有類似的問題?？己说男问街髁x是實質(zhì)上的“護犢子”，損害了社會的權(quán)益和地方可持續(xù)發(fā)展的能力?！渡鷳B(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》設(shè)計了每年一次的綠色發(fā)展評價和五年一次的目標(biāo)考核，由于地方黨政首長的任期一般為2~3年，如果不建立明確的前后任責(zé)任分割機制，中央花大力氣建立的評價考核機制就會落空。

二是治理和管理造假，應(yīng)付監(jiān)管與考核方法眾多。首先是企業(yè)污染物排放監(jiān)測數(shù)據(jù)作假。根據(jù)原環(huán)保部督查組的反饋，2017年1月以來，很多地方的企業(yè)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，有的通過監(jiān)測軟件造假，有的通過檢測設(shè)備造假，有的采取檢測方式作假。由于基層環(huán)境保護部門專業(yè)性不強，在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)不了問題，所以企業(yè)數(shù)據(jù)作假的現(xiàn)象反彈。在2018年的中央環(huán)境保護督察回頭看期間，也發(fā)現(xiàn)了類似的問題。其次是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)作假。2016年，為了應(yīng)對環(huán)境質(zhì)量考核，西安市兩個環(huán)保分局就卷入大氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)作假的事件中，在原環(huán)保部和公安部的直接干預(yù)下，幾名責(zé)任人被刑拘。在此事件的警示下，地方環(huán)保部門環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)作假的情況少多了，但是仍然不時發(fā)生。若在全國盡快建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，此類事件應(yīng)當(dāng)會更少。再次是企業(yè)治理污染作假，有的企業(yè)，等監(jiān)管人員來了就開啟環(huán)境污染治理設(shè)備，若監(jiān)管人員走了就關(guān)閉治理設(shè)施；在重污染天氣期間，有的企業(yè)本應(yīng)限產(chǎn)卻不限產(chǎn)，本應(yīng)停產(chǎn)卻不停產(chǎn)，仍然開足馬力生產(chǎn)。這反映出地方平衡經(jīng)濟增長和環(huán)境保護工作的能力非常有限。

三是機構(gòu)職責(zé)不清，亟需為環(huán)境保護部門單打獨斗的尷尬局面解困。目前，在大氣污染防治領(lǐng)域，一些部門因為職責(zé)不清，如煤炭產(chǎn)生的環(huán)境污染問題既需要能源部門管理，也需要環(huán)境保護部門管理，如果在地方削減煤炭的使用總量，也削減大氣污染物的排放總量，目前協(xié)調(diào)的機制不太順暢。在執(zhí)法時，部門職責(zé)不清，有時相互推諉，無人執(zhí)法；有時則是多頭執(zhí)法，大家共同參與。為了改善地方和部門工作作風(fēng)，為市場主體營造良好和清晰的監(jiān)管制度化氛圍，減少職權(quán)不確定性導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)全面建立環(huán)境保護權(quán)力清單，建立盡職免責(zé)的環(huán)境監(jiān)管制度，給監(jiān)管人員依法監(jiān)管創(chuàng)造法治氛圍。只有這樣，才能標(biāo)本兼治，各地才能更好地協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護。

四是公眾的舉報被地方過濾的現(xiàn)象廣泛存在，社會的知情權(quán)和參與權(quán)得不到充分的保障。如在第一輪中央環(huán)境保護督察中，河北、黑龍江等地，一些領(lǐng)導(dǎo)干部就因為過濾公眾的舉報，把真實或者基本真實的舉報說成是不真實，被處分。在2018年6月啟動的中央環(huán)境保護督查回頭看中，還是存在類似的問題。由于河南、河北、黑龍江三省上報的群眾舉報不屬實比例較高，中央環(huán)境保護督察組提醒當(dāng)?shù)攸h委政府要引起重視。

五是地方人大對于大氣環(huán)境保護發(fā)揮了越來越大的監(jiān)督作用，各省都建立了省政府向人大匯報環(huán)境保護工作的機制，既包括在政府工作報告中匯報，也包括政府向地方人大常委會專門匯報，但是形式重于實質(zhì)，少有問責(zé)的現(xiàn)象，如對于專門匯報方面，大多數(shù)情況是，政府的代表先在常委會全會上匯報，然后由人大常委會分組討論，提出意見，但是并不付諸于全會表決，監(jiān)督作用有限；人大的監(jiān)督在人大的信息公開方面不全面不系統(tǒng)，還有很大的提升空間。在市縣層面，一些領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識不到位，仍然有一些政府沒有建立向地方人大常委會專門匯報環(huán)境保護工作的機制。這和《環(huán)境保護法》修改時規(guī)定不具體有關(guān)。

五項建議促進《大氣污染防治法》實施

防治大氣污染已經(jīng)是社會普遍關(guān)注的問題，在未來幾年內(nèi)如何促進《大氣污染防治法》實施備受關(guān)注，特此提出以下建議：

——加強匹配的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，促進大氣污染防治法的實施力。

建議在中央和各省級黨委黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃方面，把《大氣污染防治法》的實施責(zé)任分解、實施目標(biāo)評價考核寫進去，按照習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的講話要求，讓環(huán)境保護法律的實施既成為社會責(zé)任，也成為政治責(zé)任?？梢孕薷默F(xiàn)行的《大氣污染防治法》，在附則中設(shè)立一條：“中共中央或者中共中央辦公廳根據(jù)職責(zé)，可以聯(lián)合國務(wù)院或者國務(wù)院辦公廳，作出與本法實施相匹配的行動部署和責(zé)任追究規(guī)定。”只有這樣，才能在十八屆四中全會決定的框架內(nèi)，促進大氣環(huán)境保護的黨內(nèi)法規(guī)和國家立法的銜接和協(xié)調(diào)。

——編制權(quán)力清單，建立“盡職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)”的制度和機制。

首先，建議國務(wù)院出臺各部委辦局的環(huán)境保護權(quán)力清單，特別是明確各部門的監(jiān)管失職責(zé)任，界定政府部門的監(jiān)管責(zé)任與企業(yè)的主體責(zé)任；中共中央、國務(wù)院聯(lián)合出臺指導(dǎo)地方黨委和政府環(huán)境保護權(quán)力清單的編制指南，明確上級黨委與下級黨委、上級政府與下級政府的關(guān)系；各省級、市級和縣級黨委、政府、人大、政協(xié)和司法機關(guān)，借鑒甘肅省的經(jīng)驗，按照中央要求分級聯(lián)合出臺環(huán)境保護權(quán)力清單，特別是界定地方黨委書記和其他常委的責(zé)任，界定地方行政首長和副職的職責(zé)，形成黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)的體制、制度和機制，利于在統(tǒng)一之中又形成職責(zé)清晰、相互銜接的分工職責(zé)體系。

其次，建議借鑒《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》的做法，明確規(guī)定“盡職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)”，區(qū)分過錯責(zé)任與其他事件，給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管部門松綁。只有這樣，才能促使地方環(huán)境保護部門放下思想包袱，敢于監(jiān)管，敢于作為。

——加強環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的刑法打擊力度。

在改革文件方面，為了確保環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)和人員獨立公正開展工作，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、客觀、真實，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年印發(fā)了《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測體制改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，重點解決地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)部門工作人員利用職務(wù)影響，指使篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，限制、阻撓環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法，影響、干擾對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為查處和責(zé)任追究。這是中辦和國辦的一個意見，根據(jù)罪行法定的原則，意見不能作為追究刑事責(zé)任的依據(jù)。在立法建設(shè)方面，2015年1月1日起實施的《環(huán)境保護法》針對排污單位環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的行為，該法第63條規(guī)定了行政拘留的措施；針對國家機關(guān)和國家公職人員環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的行為，該法第68條規(guī)定了行政處分的措施。2015年《大氣污染防治法》修改，建立以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的監(jiān)管制度，將環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理和總量控制相結(jié)合，但是該法沒有針對監(jiān)測數(shù)據(jù)作假再作出特殊的規(guī)定。在司法解釋方面，最高人民法院和最高人民檢察院于2016年12月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對于重點排污單位環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的，以破壞計算機信息系統(tǒng)罪論處。所以必須加強專門的立法建設(shè)。

首先，建議修改《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》或者制定保障環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的法規(guī)規(guī)章時，把干擾環(huán)境監(jiān)測采樣的行為納入違法之中，和篡改、偽造環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)并列。這樣，可以增強法律處罰的嚴(yán)謹(jǐn)性和可操作性。

其次，建議把2016年最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》予以法律化，即修改刑法，在瀆職罪內(nèi)針對國家工作人員和國家機關(guān)聘用人員、國家機關(guān)任務(wù)合約單位明確設(shè)立監(jiān)測數(shù)據(jù)作假罪，把干擾環(huán)境監(jiān)測篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、指令干擾監(jiān)測數(shù)據(jù)、指令篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、指令偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等行為納入該類罪名。對施工人員和養(yǎng)護人員設(shè)立環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作假罪，把干擾環(huán)境監(jiān)測采樣明確納入犯罪，解決刑法罪名的不貼切問題。

——進一步推進公眾參與，探索建立社會組織提起大氣環(huán)境保護行政公益訴訟制度。

雖然檢察機關(guān)可以依據(jù)《行政訴訟法》提起環(huán)境行政公益訴訟，監(jiān)督環(huán)境保護等部門依法保護大氣環(huán)境，但是環(huán)境保護部門和檢察院同屬一個黨委領(lǐng)導(dǎo)，通過黨委協(xié)調(diào)就可以解決一些糾紛，通過檢察建議就可以解決糾紛，因此目前的環(huán)境行政公益訴訟，雖然有一些作用，但是一些地方人士私下表示，“擺拍”的成分還是有一些。建議修改《行政訴訟法》和《大氣污染防治法》等有關(guān)環(huán)境保護法律，授權(quán)社會組織針對地方政府和有關(guān)部門提起環(huán)境行政公益訴訟的制度，既彌補中央環(huán)境保護督察的非常態(tài)性不足，也遏制地方政府懶政的地方保護主義問題。

——加強地方人大對大氣環(huán)境保護的權(quán)力監(jiān)督。

建議修改《環(huán)境保護法》，明確規(guī)定地方各級人民政府除了在政府工作報告中闡述環(huán)境保護工作外，還需每年派行政官員參加本級人大常委會，匯報環(huán)境保護工作情況；鼓勵人大常委和人大代表開展相關(guān)質(zhì)詢；建議各級人大建章立制，加強人大對環(huán)境保護工作監(jiān)督的制度化，建立人大對同級政府環(huán)境保護專門匯報的表決制度；建議各級人大加強權(quán)力監(jiān)督信息的全面公開與問責(zé)機制。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）

原標(biāo)題:《大氣污染防治法》實施兩年半成效彰顯挑戰(zhàn)仍在 讓法律“長牙”“帶電”成為今后完善方向