環(huán)境輕微違法“不予處罰”以后怎么罰?

為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作，積極主動服務(wù)落實“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?，優(yōu)化營商環(huán)境，生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步探索包容審慎監(jiān)管，全國多個省市均建立了《生態(tài)環(huán)境輕微違法行為不予處罰事項清單》。新修訂的《行政處罰法》頒布后，要在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管中正確實施這項制度，有4個問題需要重點關(guān)注。

1. 哪些情形下適用不予處罰？

2. 不予處罰是否需要在立案后作出？

3. 不予處罰是否要制作不予處罰決定書？

4. 不予處罰如何規(guī)范實施？

哪些情形下適用不予處罰？

2021年1月22日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了新修訂的《行政處罰法》，該法將于2021年7月15日起施行。新修訂的《行政處罰法》關(guān)于“不予處罰”的規(guī)定有新變化。

該法第三十條規(guī)定：“不滿十四周歲的未成年人有違法行為的，不予行政處罰”；第三十一條：“精神病人、智力殘疾人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰”；第三十三條：“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。第五十七條第三項：“調(diào)查終結(jié)，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：……（三）違法事實不能成立的，不予行政處罰”。

從新修訂的《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定來看，關(guān)于“不予處罰”的適用情形有所擴展，特別是增加了“初次違法且危害后果輕微并及時改正，可以不予行政處罰”以及“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”的規(guī)定。

鑒于新修訂的《行政處罰法》對“不予處罰”的適用情形有所擴展，有必要依據(jù)新修訂的《行政處罰法》對已出臺的《生態(tài)環(huán)境輕微違法行為不予處罰事項清單》做進(jìn)一步的修訂完善。

不予處罰是否需要在立案后作出？

隨著全國多個省市相繼出臺生態(tài)環(huán)境輕微違法行為不予處罰事項清單，可以預(yù)計的是各地接下來將出現(xiàn)一批不予處罰的案件線索。此類案件線索適用何種查處程序?qū)⒊蔀閿[在辦案人員面前的一個現(xiàn)實但又必須解決的問題。首當(dāng)其沖的就是不予處罰的案件線索是否需要立案？

對此，修訂前的《行政處罰法》以及新修訂的《行政處罰法》均未作出規(guī)定。

《環(huán)境行政處罰辦法》第二十二條規(guī)定：“環(huán)境保護主管部門對涉嫌違反環(huán)境保護法律、法規(guī)和規(guī)章的違法行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，并在7個工作日內(nèi)決定是否立案。經(jīng)審查，符合下列四項條件的，予以立案:(一)有涉嫌違反環(huán)境保護法律、法規(guī)和規(guī)章的行為;(二)依法應(yīng)當(dāng)或者可以給予行政處罰;(三)屬于本機關(guān)管轄;(四)違法行為發(fā)生之日起到被發(fā)現(xiàn)之日止未超過2年，法律另有規(guī)定的除外。違法行為處于連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！?/p>

《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的四個立案條件需要同時滿足。依據(jù)該條規(guī)定，如果案件線索如果在立案前經(jīng)調(diào)查被認(rèn)定為不予處罰事項，就可能不再符合立案條件。因此，不予處罰決定不必一定要在立案后作出。

在執(zhí)法實踐中，如果立案后經(jīng)過調(diào)查認(rèn)定符合不予處罰的情形，該如何處理？筆者建議，如果立案后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)符合不予處罰的情形，做撤銷立案處理。

不予處罰是否需要制作不予處罰決定書？

不予處罰的適用情形分為兩類：一類是行政相對人有違法行為，但因有法定事由存在，對本應(yīng)給予處罰的違法行為人免除對其適用行政處罰。二是行政相對人違法事實不能成立，對其不予處罰。

對這兩種情形而言，行政相對人雖然不必適用行政處罰，但仍可能信用受到影響，或者在相關(guān)民商事權(quán)利義務(wù)中處于不利地位。比如有些上市公司涉嫌違法被執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查就必須公告，對其可能產(chǎn)生不利影響，《不予處罰決定書》在一定程度上可以消除其所受的不利影響。

所以，從規(guī)范案件辦理以及維護行政相對人合法權(quán)益的角度出發(fā)，筆者建議制作并向行政相對人送達(dá)《不予處罰決定書》。鑒于不予處罰本身也是一種具體行政行為，將對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，所以在《不予處罰決定書》中還應(yīng)賦予行政相對人提起復(fù)議或訴訟的權(quán)利。

不予處罰如何規(guī)范實施？

不予處罰既涉及生態(tài)環(huán)境部門依法行政問題，也涉及行政相對人合法權(quán)益的保護?！缎姓幜P法》和《環(huán)境行政處罰辦法》雖然均未具體規(guī)定不予處罰的實施流程，但筆者認(rèn)為，不予處罰的實施一定要規(guī)范，如果隨意實施不予處罰，將給辦案人員帶來一定的履職風(fēng)險。

究竟如何才能做到規(guī)范實施？應(yīng)當(dāng)把“不予處罰”所針對行為的調(diào)查與“要處罰”所針對行為的調(diào)查同等對待。這種同等對待是指案件調(diào)查的各項規(guī)范性要求也適用于“不予處罰”的實施。

第一，不予處罰需要有證據(jù)支撐。

生態(tài)環(huán)境部門一定要有確鑿的證據(jù)證明某項行為屬于不予處罰事項。處罰要有處罰的證據(jù)，不予處罰也要有不予處罰的證據(jù)。特別是已經(jīng)頒布了《生態(tài)環(huán)境輕微違法行為不予處罰事項清單》的地方，應(yīng)對照細(xì)化后的認(rèn)定條件，用扎實的證據(jù)材料支撐案件線索為何屬于不予處罰事項。

第二，不予處罰需要配套建立相關(guān)實施細(xì)則。

生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)建立不予處罰實施流程。明確不予處罰由哪個部門啟動，內(nèi)部審批流程、不予處罰決定如何作出以及是否公示等問題。

第三，不予處罰需要立卷存檔。

不予處罰也是案件調(diào)查過程中形成的處理決定，因此在調(diào)查過程中收集的證據(jù)以及形成的文書材料也需立卷存檔，這既是規(guī)范執(zhí)法的要求，也是減少辦案人員履職風(fēng)險的必要步驟。

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