環(huán)境監(jiān)測(cè)與治理的論文

【專(zhuān)家解說(shuō)】：一、全球10大環(huán)境問(wèn)題 1、氣候變暖 2、臭氧層破壞 3、生物多樣性減少 4、酸雨蔓延 5、森林銳減 6、土地荒漠化 7、大氣污染 8、水體污染 9、海洋污染 10、固體廢物污染 二、我國(guó)環(huán)境狀況 1、大氣污染屬煤煙型污染，以塵和酸雨危害最大，污染程度在加劇。 2、酸雨主要分布在長(zhǎng)江以南、青藏高原以東地區(qū)及四川盆地。華中地區(qū)酸雨污染最重。 3、江河湖庫(kù)水域普遍受到不同程度的污染，除部分內(nèi)陸河流和大型水庫(kù)外，污染成加重趨勢(shì)，工業(yè)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)附近的水域污染尤為突出。 4、七大水系（珠江、長(zhǎng)江、黃河、淮河、海灤河、遼河、松花江）中，黃河流域、松花江、遼河流域水污染嚴(yán)重。 5、大淡水湖泊總磷、總氮污染面廣，富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重。 6、四大海區(qū)以渤海和東海污染較重，南海較輕。 7、漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境惡化的狀況沒(méi)有根本改變，并呈加重趨勢(shì)。 8、城市環(huán)境污染呈加重趨勢(shì)。 9、城市地面水污染普遍嚴(yán)重，呈惡化趨勢(shì)。絕大多數(shù)河流均受到不同程度污染。 10、全國(guó)2/3的河流和1000多萬(wàn)公頃農(nóng)田被污染。 三、歷年環(huán)境日主題 1974年：只有一個(gè) 地球 1975年：人類(lèi)居住 1976年：水，生命的重要資源 1977年：關(guān)注臭氧層破壞、水土流失、土壤退化和濫伐 1978年：沒(méi)有破壞的發(fā)展 1979年：為了兒童和未來(lái)——沒(méi)有破壞的發(fā)展. 1980年：新的10年，新的挑戰(zhàn)——沒(méi)有破壞的發(fā)展 1981年：保護(hù)地下水和人類(lèi)和人類(lèi)食物鏈；防止有毒化學(xué)品污染 1982年：紀(jì)念斯德哥爾摩人類(lèi)環(huán)境會(huì)議10年，提高環(huán)境意識(shí) 1983年：管理和處理有害廢棄物，防止酸雨 1996年：我們的地球、家園、居住地 1997年：為了地球上的生命 環(huán)境污染概述 由于人們對(duì)工業(yè)高度發(fā)達(dá)的負(fù)面影響預(yù)料不夠,預(yù)防不利，導(dǎo)致了全球性的三大危機(jī):資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)破壞.人類(lèi)不斷的向環(huán)境排放污染物質(zhì)。但由于大氣、水、土壤等的擴(kuò)散、稀釋、氧化還原、生物降解等的作用。污染物質(zhì)的濃度和毒性會(huì)自然降低，這種現(xiàn)象叫做環(huán)境自?xún)?。如果排放的物質(zhì)超過(guò)了環(huán)境的自?xún)裟芰?，環(huán)境質(zhì)量就會(huì)發(fā)生不良變化，危害人類(lèi)健康和生存，這就發(fā)生了環(huán)境污染。 環(huán)境污染有各種分類(lèi)： 按環(huán)境要素分：大氣污染、水體污染、土壤污染。 按人類(lèi)活動(dòng)分：工業(yè)環(huán)境污染、城市環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。 按造成環(huán)境污染的性質(zhì)、來(lái)源分：化學(xué)污染、生物污染、物理污染（噪聲污染、放射性、電磁波）固體廢物污染、能源污染。 環(huán)境污染會(huì)給生態(tài)系統(tǒng)造成直接的破壞和影響，如沙漠化、森林破壞、也會(huì)給生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)社會(huì)造成間接的危害，有時(shí)這種間接的環(huán)境效應(yīng)的危害比當(dāng)時(shí)造成的直接危害更大，也更難消除。例如，溫室效應(yīng)、酸雨、和臭氧層破壞就是由大氣污染衍生出的環(huán)境效應(yīng)。這 種由環(huán)境污染衍生的環(huán)境效應(yīng)具有滯后性，往往在污染發(fā)生的當(dāng)時(shí)不易被察覺(jué)或預(yù)料到，然而一旦發(fā)生就表示環(huán)境污染已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的地步。當(dāng)然，環(huán)境污染的最直接、最容易被人所感受的后果是使人類(lèi)環(huán)境的質(zhì)量下降，影響人類(lèi)的生活質(zhì)量、身體健康和生產(chǎn)活動(dòng)。例如城市的空氣污染造成空氣污濁，人們的發(fā)病率上升等等；水污染使水環(huán)境質(zhì)量惡化，飲用水源的質(zhì)量普遍下降，威脅人的身體健康，引起胎兒早產(chǎn)或畸形等等。嚴(yán)重的污染事件不僅帶來(lái)健康問(wèn)題，也造成社會(huì)問(wèn)題。隨著污染的加劇和人們環(huán)境意識(shí)的提高，由于污染引起 的人群糾紛和沖突逐年增加。 目前在全球范圍內(nèi)都不同程度地出現(xiàn)了環(huán)境污染問(wèn)題，具有全球影響的方面有大氣環(huán)境污染、海洋污染、城市環(huán)境問(wèn)題等。隨著經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的全球化，環(huán)境污染也日益呈現(xiàn)國(guó)際化趨勢(shì)，近年來(lái)出現(xiàn)的危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移問(wèn)題就是這方面的突出表現(xiàn)。 “環(huán)境污染”是指“被人們利用的物質(zhì)或者能量直接或間接地進(jìn)入環(huán)境，導(dǎo)致對(duì)自然的有害影響，以至于危及人類(lèi)健康、危害生命資源和生態(tài)系統(tǒng)，以及損害或者妨害舒適和環(huán)境的合法用途”。 我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第24條所列舉的“環(huán)境污染和其他公害”包括“在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、電磁波輻射等對(duì)環(huán)境的污染和危害。”“預(yù)防為主，防治結(jié)合”是我國(guó)環(huán)境法制尤其是針對(duì)環(huán)境污染的重要原則。但是，由于環(huán)境污染“與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有相伴相隨的孿生關(guān)系”，在某種程度上，“具有相當(dāng)程度的價(jià)值正當(dāng)性或社會(huì)有用性”， 因此，將環(huán)境污染完全消滅于無(wú)形是不現(xiàn)實(shí)的，除非實(shí)行“零增長(zhǎng)”“零排放”。 鑒于此，“預(yù)防為主不是代替治理措施”，“對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染與破壞，要采取積極的治理措施”。 一、環(huán)境污染治理的提供者——政府 人類(lèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的實(shí)踐無(wú)可辯駁地證明市場(chǎng)是更有效率的資源配置方式。薩繆爾森（P. A. Samuelson）對(duì)此作過(guò)通俗的解釋?zhuān)阂粋€(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的、一般均衡的市場(chǎng)體系會(huì)顯示配置效率。在這一體系中，所有產(chǎn)品的價(jià)格都等于其邊際成本，所有的要素價(jià)格都等于其邊際產(chǎn)品價(jià)值，不存在外部性。在這些條件下，如果每個(gè)生產(chǎn)者最大化其利潤(rùn)，每個(gè)消費(fèi)者最大化其效用，經(jīng)濟(jì)在總體上是有效率的，你無(wú)法使任何人的狀況在不使他人狀況變差的條件下變好。這意味著，在社會(huì)資源和技術(shù)既定時(shí)，即使是最有能力的計(jì)劃者，使用最高級(jí)的計(jì)算機(jī)，制定最天才的重新配置計(jì)劃，他也無(wú)法找出比競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)更好的解決方案。沒(méi)有哪一種重新配置能使任何人的狀況改善。不論經(jīng)濟(jì)中有一個(gè)、兩個(gè)市場(chǎng)，還是有二百萬(wàn)個(gè)市場(chǎng)，這個(gè)結(jié)果都是正確的。 然而，這些結(jié)果通常都是以假設(shè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)為基礎(chǔ)的，事實(shí)上，市場(chǎng)不是完美無(wú)缺的，它會(huì)失靈。市場(chǎng)失靈，“是指那些為取得有效的市場(chǎng)解決辦法所需的條件不存在，或者以這樣或那樣的方式相沖突”。 狹義的市場(chǎng)失靈，是指市場(chǎng)運(yùn)行的結(jié)果，未能滿(mǎn)足帕累托最優(yōu)條件，造成效率損失的狀況；廣義的市場(chǎng)失靈除狹義的內(nèi)容外，還包括市場(chǎng)在解決收入分配等社會(huì)問(wèn)題時(shí)的無(wú)能為力。 市場(chǎng)失靈的一個(gè)原因，是由于存在純公共產(chǎn)品，薩繆爾森（P. A. Samuelson）把純公共產(chǎn)品的概念定義為：“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少?！?純公共產(chǎn)品具有非排他性：因?yàn)榧夹g(shù)或者成本的原因，無(wú)法排斥其他人對(duì)該產(chǎn)品的占有；還具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性：再增加一個(gè)人也不會(huì)導(dǎo)致任何他人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)?？紤]到產(chǎn)品的非排他性，追求利潤(rùn)最大化的生產(chǎn)者不具有供應(yīng)公共產(chǎn)品的動(dòng)機(jī)。因?yàn)樗坏┥a(chǎn)了這種產(chǎn)品，他就無(wú)法排除他人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)。那么，是否可以考慮消費(fèi)純公共產(chǎn)品的人們形成一個(gè)私人合作制，達(dá)成協(xié)議共同承擔(dān)該公共產(chǎn)品所需的成本。這種協(xié)定對(duì)于小群體也許是可行的，可是隨著群體規(guī)模的擴(kuò)大，個(gè)人成為免費(fèi)搭車(chē)者的可能性也提高了，因而私人自愿協(xié)定無(wú)法再起作用。因此，對(duì)一個(gè)大群體而言，“純公共產(chǎn)品是通過(guò)公共部門(mén)預(yù)算來(lái)提供的”。 環(huán)境污染治理即為公共產(chǎn)品的一個(gè)例子，所以，“供方只能是代表公共利益的政府”。 現(xiàn)實(shí)生活中純粹的公共產(chǎn)品或純粹的私人產(chǎn)品都很少見(jiàn)，更多的是兼有二者性質(zhì)的混合產(chǎn)品，外部性問(wèn)題正是由此產(chǎn)生。 所謂外部性，指的是某一生產(chǎn)者（或消費(fèi)者）的行動(dòng)直接影響到另一生產(chǎn)者（或消費(fèi)者）的成本或效用。 按照傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，外部性是一種經(jīng)濟(jì)力量對(duì)于另一種經(jīng)濟(jì)力量的“非市場(chǎng)性”的附帶影響，是經(jīng)濟(jì)力量相互作用的結(jié)果。 它包括正、負(fù)兩方面影響，正面的影響亦稱(chēng)正外部性或外部經(jīng)濟(jì)性，負(fù)面的影響亦稱(chēng)負(fù)外部性或外部不經(jīng)濟(jì)性。前者的一個(gè)典型例子是某項(xiàng)新技術(shù)發(fā)明被他人公開(kāi)的無(wú)償使用，后者的典型例子是環(huán)境污染問(wèn)題。 要使資源有效配置，就要矯正外部性?；镜姆椒ň褪且獙⑼獠啃?xún)?nèi)部化，即把外部性產(chǎn)生的社會(huì)成本或收益轉(zhuǎn)化為外部性制造者自己的私人成本或私人收益。具體地又可分為市場(chǎng)的方法和非市場(chǎng)的方法。按照科斯定理：只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，在交易費(fèi)用可忽略不計(jì)的情況下，資源會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效配置。這時(shí)，將產(chǎn)權(quán)界定給誰(shuí)并不影響資源配置的有效性，只要界定明確，資源配置的結(jié)果都一樣。 然而，現(xiàn)實(shí)的世界實(shí)際上總存在交易費(fèi)用，有時(shí)交易費(fèi)用還非常大，當(dāng)牽涉的人很多時(shí)就是這樣。因此，就必須由非市場(chǎng)的政府行為干預(yù)來(lái)消除外部性。 交易成本、排他成本和免費(fèi)搭車(chē)策略使公共產(chǎn)品的私人式自愿供應(yīng)面臨許多問(wèn)題，因此，“政府一種可能角色就是干預(yù)市場(chǎng)的配置職能，從而糾正市場(chǎng)失靈或采用政策彌補(bǔ)其效果。” 提供公共產(chǎn)品（包括環(huán)境污染治理及其制度安排）成為政府的基本職能。 政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)發(fā)揮到極至，形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制截然相反的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，行政計(jì)劃?rùn)C(jī)制在對(duì)資源的配置中起基礎(chǔ)性作用，政府經(jīng)濟(jì)職能不是對(duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行起輔助作用，而已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全方位的主導(dǎo)者和主宰者，小到企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、賣(mài)給何人，大到國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大比例關(guān)系和參數(shù)的確定、協(xié)調(diào)，都由政府一手操辦。 “在這里，全體公民都成了國(guó)家（武裝工人）的雇員。全體公民都成了一個(gè)全民的、國(guó)家的‘辛迪加’的職員和工人?！闭麄€(gè)社會(huì)將成為一個(gè)管理處，成為一個(gè)勞動(dòng)平等、報(bào)酬平等的工廠?！? 以上的分析似乎一直在向我們昭示：市場(chǎng)是不完善的，政府干預(yù)可以校正市場(chǎng)。但我們忽視了一個(gè)重要問(wèn)題：政府干預(yù)本身是有成本的，同樣存在“政府失靈”現(xiàn)象。政府作為雇員機(jī)構(gòu)都具有官僚主義的弱點(diǎn)，運(yùn)作成本高，容易導(dǎo)致浪費(fèi)與文牘主義， 同時(shí)，間接地增加“納稅人”的成本；民主政府的政策還往往有一種“中位取向”，作為受選民委托者，它往往體現(xiàn)大多數(shù)選民的利益，而不能很好地滿(mǎn)足社會(huì)中那些最弱勢(shì)群體、以及其他特殊群體的需要。例如婦女、兒童、殘疾人、赤貧者的保護(hù)等等。 尤其值得重視的是，政客和官僚們的“尋租”行為，“人們?cè)噲D尋求影響國(guó)家的方法以便使福利轉(zhuǎn)移到他們手上”。 二、環(huán)境污染治理的市場(chǎng)化——BOT模式 市場(chǎng)和政府存在著各自的優(yōu)越性，同時(shí)，也都可能出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”。因此，我們的任務(wù)無(wú)疑便是找到兩者的平衡點(diǎn)，使其各自充分發(fā)揮作用。根據(jù)OECD市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，政府在環(huán)境保護(hù)中的主要作用是規(guī)制和監(jiān)督，同時(shí)提供必要的環(huán)境公共物品。 但是,這并不必然意味著由政府來(lái)生產(chǎn)，政府“可以把生產(chǎn)該產(chǎn)品的合同承包給私人生產(chǎn)廠家”， 吸納商業(yè)資本、社會(huì)公眾和企事業(yè)單位等社會(huì)資金來(lái)參與，形成社會(huì)多元化投資局面。在國(guó)際上，從80年代開(kāi)始，歐美開(kāi)始倡導(dǎo)和鼓勵(lì)私人部門(mén)積極參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，力圖在私人部門(mén)和公共部門(mén)之間建立伙伴關(guān)系，這一作法后逐漸被東亞許多國(guó)家所重視和應(yīng)用。美國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的較大部分由私人部門(mén)承擔(dān)；馬來(lái)西亞將全國(guó)劃分為幾個(gè)區(qū)域，把垃圾和污水處理業(yè)務(wù)全部委托給幾大公司；日本過(guò)去曾把政府環(huán)境預(yù)算的80％以上投入到環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，現(xiàn)在也感到力不從心，弊端甚多，因而開(kāi)始變革。 而我國(guó)，環(huán)保投入機(jī)制基本是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，投資主體仍然主要是國(guó)家和政府。 BOT模式似乎是我們苦苦尋覓的“平衡點(diǎn)”的天然物，“驀然回首，她在燈火闌珊處”。BOT(Build-Operate-Transfer,建設(shè)－營(yíng)運(yùn)－移交)投資方式是由政府通過(guò)特許協(xié)議的方式將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、營(yíng)運(yùn)權(quán)讓渡給項(xiàng)目發(fā)起人并對(duì)部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)提供商業(yè)支持和政府承諾；項(xiàng)目發(fā)起人則設(shè)立項(xiàng)目公司，并由項(xiàng)目公司通過(guò)一系列協(xié)議（合同）聯(lián)接眾多的項(xiàng)目參與者對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)、營(yíng)運(yùn)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)所得收回投資，償還貸款，獲取收益；特許期滿(mǎn)后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府。BOT投資方式具有融資能力強(qiáng)，自有資本需要量小，投資收益有保障等眾多優(yōu)點(diǎn)，因而，“自土耳其1983年設(shè)立世界上第一個(gè)BOT項(xiàng)目到1993年，世界范圍內(nèi)有近150個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用BOT投資方式，總投資額超過(guò)600億美元”。 BOT投資方式是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及眾多當(dāng)事方，規(guī)范當(dāng)事方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同亦為數(shù)不少， 其法律特性在我國(guó)環(huán)境污染治理項(xiàng)目中具有很強(qiáng)的適應(yīng)性和可行性。 1、BOT是政府與私人資本以公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)為標(biāo)的的合作關(guān)系。 BOT所涉及的領(lǐng)域一般為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共設(shè)施。公益事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由于國(guó)家財(cái)力有限及壟斷專(zhuān)營(yíng)帶來(lái)的效率低下、管理混亂等原因，這些本應(yīng)有國(guó)家投資、壟斷專(zhuān)營(yíng)的領(lǐng)域，不得不引入私人資本。因此，從本質(zhì)上講，BOT是將本國(guó)和本地區(qū)的那些本應(yīng)由公營(yíng)機(jī)構(gòu)承建和運(yùn)營(yíng)的公用設(shè)施項(xiàng)目，通過(guò)政府授權(quán)方式特許給某個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，“是業(yè)主國(guó)政府的一項(xiàng)具體的獨(dú)立的建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的政府職能由私人代為實(shí)現(xiàn)”。 我國(guó)BOT項(xiàng)目大都分布在火力發(fā)電廠、高速公路、隧道、鐵路等基礎(chǔ)行業(yè)，而又以地鐵、港口、火力發(fā)電廠和交通運(yùn)輸投資額巨大的項(xiàng)目居多，其他類(lèi)型的項(xiàng)目少。然而，1998～2000年間，中央政府增發(fā)國(guó)債3600億元，國(guó)債投放的重點(diǎn)就是公路項(xiàng)目。各地電力市場(chǎng)也在“強(qiáng)電政策”的推動(dòng)下很快趨于飽和。 與之相反,據(jù)國(guó)家環(huán)保部門(mén)最新統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)城鎮(zhèn)日排放污水總量近1.4億噸，但達(dá)到國(guó)家二級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)的污水處理總量只有約0.1億噸， 全國(guó)城市垃圾的年產(chǎn)量達(dá)1.5億噸，且每年以8％至10％的速度遞增，全國(guó)歷年垃圾存量已超過(guò)60億噸， 僅憑政府財(cái)力顯然難以完成治污使命。環(huán)保產(chǎn)業(yè)已成為朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。但我國(guó)環(huán)保產(chǎn)品與巨大的市場(chǎng)需求相比仍存在很大差距。BOT投資方式在環(huán)保產(chǎn)業(yè)，尤其是環(huán)境污染治理項(xiàng)目中將大有可為。 2、BOT以政府特許為核心和基礎(chǔ)，政府以合同中的行政特權(quán)方式保留和行使公共職權(quán)。BOT模式是涉及到公共利益的系統(tǒng)法律關(guān)系群，這種關(guān)系群是由公法和私法合作調(diào)整的。在這龐大的法律關(guān)系群中，核心是政府特許，其表現(xiàn)載體即為特許權(quán)協(xié)議，其他所有合同均以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，為實(shí)施其內(nèi)容服務(wù)。特許權(quán)協(xié)議在法律性質(zhì)上為公法契約（行政合同）， 協(xié)議目的具有公益性，雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)具有不對(duì)等性，政府在特許權(quán)協(xié)議中既是一方當(dāng)事人，同時(shí)又以代表社會(huì)公共利益的管理機(jī)關(guān)身份出現(xiàn)，其地位具有雙重性，具體表現(xiàn)為：第一，實(shí)行行政許可制度，以盈利為目的的私人資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，必須首先得到政府特別授予的專(zhuān)營(yíng)權(quán)；第二，政府有權(quán)監(jiān)督私人履行特許協(xié)議的行為，有權(quán)為維護(hù)公共利益，變更、終止合同；第三，經(jīng)營(yíng)期結(jié)束，政府無(wú)償取得基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)。 環(huán)境污染治理是政府的職責(zé)，雖然政府可以通過(guò)BOT模式將其“承包”給私人，但顯然政府不能據(jù)此放任自流，不能放棄其監(jiān)管職責(zé)。我國(guó)環(huán)境污染防治方面的法律文件都相應(yīng)的規(guī)定有各級(jí)人民政府的主要職責(zé)。 3、BOT是一種特殊的私人直接投資方式。BOT投資方式具有私人直接投資的本質(zhì)特征，這是毫無(wú)疑義的。私方當(dāng)事人以盈利為目的，以私人名義參與公共工程，自行籌資，自享收益，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而且，目前我國(guó)所稱(chēng)的BOT往往僅指國(guó)際BOT（外資BOT），沒(méi)有包括國(guó)內(nèi)私人以BOT方式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可能性。 我國(guó)第一座以BOT方式建設(shè)的城市污水處理廠2001年在北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)竣工，投資方為美國(guó)金州集團(tuán)北京金源環(huán)保公司，美國(guó)金州集團(tuán)與北京市政府磋商，擬投資建設(shè)北京北小河污水處理長(zhǎng)二期工程。此外，法國(guó)蘇伊士集團(tuán)也準(zhǔn)備投資建設(shè)北京盧溝橋和小紅門(mén)兩座污水處理廠。 鼓勵(lì)內(nèi)資參與BOT投資將是我國(guó)環(huán)境污染治理的發(fā)展方向。目前我國(guó)民間資金充裕，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)實(shí)際民間金融資本存量不少于10萬(wàn)億元，僅浙江省就有3500億元民間資金閑置； 同時(shí)還有一批資金和技術(shù)較為雄厚的民營(yíng)企業(yè)，而且對(duì)投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)有巨大的熱情，因此，具備發(fā)展內(nèi)資BOT的客觀基礎(chǔ)。實(shí)踐中也確有其事。國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)中宜環(huán)能環(huán)保技術(shù)公司與河北省安新縣達(dá)成了意向性協(xié)議，采用BOT方式建設(shè)垃圾處理廠，項(xiàng)目總投資1000萬(wàn)元。另一家民營(yíng)環(huán)保企業(yè)桑德集團(tuán)，更是雄心勃勃，推出“中華碧水計(jì)劃”：與全國(guó)12個(gè)省市簽約，宣布以BOT模式承建這些地方的污水處理廠。 BOT方式的設(shè)計(jì)，成功地把基礎(chǔ)設(shè)施分成投資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)回報(bào)和無(wú)償移交三個(gè)階段，并將前兩個(gè)階段成功地與政府直接職能分離，推向市場(chǎng)，辟為可以投入產(chǎn)出的領(lǐng)域。利用私人經(jīng)營(yíng)機(jī)制和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制獲得高效率和高質(zhì)量，避免了國(guó)家作為主體直接進(jìn)入經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域所帶來(lái)的高成本、低效率弊端。同時(shí)政府作為標(biāo)的物的最終所有權(quán)人自始至終所享有的監(jiān)督權(quán)和其他一系列特權(quán)，保證了BOT方式不改變基礎(chǔ)設(shè)施的公益性和公共性。環(huán)境污染治理作為公共產(chǎn)品，所要求的“政府提供”和“私人生產(chǎn)”在這里完全得到了滿(mǎn)足，政府和市場(chǎng)找到了各自合適的定位。 三、BOT模式與我國(guó)環(huán)境法律制度的沖突和協(xié)調(diào) BOT模式在環(huán)境污染治理項(xiàng)目中是新生事物，因此，其與我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法制的沖突將是不可避免的，兩者之間的協(xié)調(diào)、融合也就顯得格外重要。 1、BOT模式與排污收費(fèi)制度 公共產(chǎn)品具有非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，但是，非競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品未必是非排他的，有時(shí)，可以采用很簡(jiǎn)單的排他手段，如收費(fèi)就可以使排他成為可能。 BOT模式中的投資方之所以愿意投資于環(huán)境污染治理項(xiàng)目，就是因?yàn)槟芡ㄟ^(guò)收取污染處理費(fèi)的制度將環(huán)境污染治理這一公共產(chǎn)品具有排他性，以實(shí)現(xiàn)其盈利的目的。為了保證這一穩(wěn)定的并且也是唯一的利潤(rùn)渠道，排污收費(fèi)制度就顯得頗為重要。 排污收費(fèi)制度（征收排污費(fèi)制度），是指國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)向環(huán)境排放污染物或者超過(guò)國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的排污者， 按照所排放的污染物的種類(lèi)、數(shù)量和濃度，征收一定的費(fèi)用的一套管理制度。它是“污染者負(fù)擔(dān)原則（PPP）”的具體體現(xiàn)。 排污費(fèi)的使用，按《征收排污費(fèi)暫行辦法》 的規(guī)定，作為環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)資金，由環(huán)保部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌安排，用于下列3個(gè)方面：①補(bǔ)助重點(diǎn)排污單位治理污染源。②用于區(qū)域性綜合污染治理。③用于補(bǔ)助環(huán)境保護(hù)部門(mén)檢測(cè)儀器設(shè)備的購(gòu)置、環(huán)境保護(hù)的宣傳教育、技術(shù)培訓(xùn)等。在環(huán)境污染治理項(xiàng)目的BOT模式下，排污費(fèi)的使用就需要重新分配。項(xiàng)目公司直接向排污者收取污染處理費(fèi)，或者由政府從排污費(fèi)中列支，這兩種都是可行的方案。 與“污染者負(fù)擔(dān)原則（PPP）”相對(duì)應(yīng)的為“使用者負(fù)擔(dān)原則（UPP）”。1999年，國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布了《關(guān)于加大污水處理費(fèi)的力度，建立城市污水排放和集中處理良性運(yùn)行機(jī)制的通知》，通知指出：“污水處理費(fèi)是水價(jià)的重要組成部分。根據(jù)用戶(hù)用水?dāng)?shù)量，各城市要在用水價(jià)格上加收污水處理費(fèi)，以補(bǔ)償城市排污和污水處理成本，建立污水集中處理良性運(yùn)行機(jī)制?！痹诿绹?guó)，自來(lái)水費(fèi)中有55％是污水處理的費(fèi)用；在丹麥，污水處理費(fèi)為自來(lái)水費(fèi)的1.6倍。 我國(guó)過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，環(huán)境污染治理一直被當(dāng)作公益事業(yè)，使用者無(wú)需交費(fèi)，在BOT模式下，環(huán)境污染治理已不再是純粹的公共產(chǎn)品，因此，向使用者收費(fèi)也自然顯得理所應(yīng)當(dāng)。浙江省杭州市物價(jià)局自2002年9月1日起，對(duì)杭州市自來(lái)水價(jià)格進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，但所有水價(jià)均包括每噸0.4元的污水處理費(fèi)。 2、BOT模式與“三同時(shí)”制度 “三同時(shí)”制度是指一切新建、改建和擴(kuò)建的基本建設(shè)項(xiàng)目（包括小型建設(shè)項(xiàng)目）、技術(shù)改造項(xiàng)目、自然開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，以及可能對(duì)環(huán)境造成損害的其他工程項(xiàng)目，其中防治污染和其他公害的設(shè)施和其他環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的一項(xiàng)法律制度?！叭瑫r(shí)”制度是我國(guó)首創(chuàng)的，是一項(xiàng)控制新污染源的法律制度，也是“預(yù)防為主”原則的具體體現(xiàn)。 1986年3月的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》規(guī)定：凡從事對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目，都必須執(zhí)行“三同時(shí)”制度。1998年新頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》重申了這一規(guī)定。并且，從1989年起，我國(guó)“三同時(shí)”制度的執(zhí)行率連續(xù)保持在98％以上的水平。 由此可見(jiàn)，“三同時(shí)”制度已經(jīng)深深扎根于我國(guó)環(huán)境法制。然而，“三同時(shí)”制度出臺(tái)于1970年代初， 經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制已出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型的今天，對(duì)“三同時(shí)”制度的價(jià)值可能需要重新估量。環(huán)境污染治理開(kāi)始出現(xiàn)市場(chǎng)化、集約化道路的新形勢(shì)下， 還是嚴(yán)格要求“凡從事對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目，都必須執(zhí)行‘三同時(shí)’制度”是否還有必要？我們認(rèn)為，“三同時(shí)”制度應(yīng)該淡化。在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的時(shí)候，應(yīng)對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目適合污染集中治理還是單獨(dú)治理作出評(píng)價(jià)，適合集中治理的，就不必強(qiáng)制要求其執(zhí)行“三同時(shí)”制度，當(dāng)然，其若選擇執(zhí)行“三同時(shí)”制度，法律亦不禁止。 3、BOT模式與限期治理制度 限期治理制度，是指對(duì)長(zhǎng)期超標(biāo)排放污染物、造成環(huán)境嚴(yán)重污染的排污單位和在特殊保護(hù)區(qū)域內(nèi)超標(biāo)排放的已有設(shè)施，由人民政府決定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)監(jiān)督其在一定期限內(nèi)治理并達(dá)到規(guī)定要求的一整套措施。限期治理制度也是具有中國(guó)特色的環(huán)境管理制度，是減輕或消除現(xiàn)有污染源的污染和污染嚴(yán)重的區(qū)域污染，實(shí)現(xiàn)“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則的體現(xiàn)。限期治理制度同樣誕生于1970年代初， 實(shí)現(xiàn)的是“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則，而目前，更為科學(xué)的“污染者負(fù)擔(dān)”原則 已取而代之，其在“限期治理污染”領(lǐng)域的表現(xiàn)即為“代履行”。代履行，是一種行政法上的間接強(qiáng)制執(zhí)行措施，“是指行政主體雇人代替不履行行政法義務(wù)的相對(duì)方履行義務(wù)而強(qiáng)制義務(wù)人繳納勞務(wù)費(fèi)用的行政強(qiáng)制方式?！?限期治理污染代履行，即為由他人代為履行限期治理任務(wù)，向履行方支付治理費(fèi)用。 此處“他人（履行方）”的最合適人選莫過(guò)于以BOT模式投資的環(huán)境污染治理項(xiàng)目，一方面，此類(lèi)BOT項(xiàng)目所成立的污染治理公司更具專(zhuān)業(yè)化和集約化，可以減少限期治理任務(wù)的成本，從而減少整個(gè)社會(huì)的成本；另一方面，限期治理污染代履行也為BOT模式中的投資者提供了一條利潤(rùn)渠道，因此可謂“雙贏”。 4、BOT模式與環(huán)境法律責(zé)任 法律作為一種社會(huì)規(guī)范，其重要特征之一是具有國(guó)家強(qiáng)制性，表現(xiàn)為對(duì)違法行為追究法律責(zé)任。環(huán)境法律責(zé)任是綜合性的法律責(zé)任，包括私法責(zé)任（民事責(zé)任）和公法責(zé)任（行政責(zé)任和刑事責(zé)任）。無(wú)論私法責(zé)任還是公法責(zé)任，其責(zé)任主體均為環(huán)境違法者，這是無(wú)疑義的，然而，在環(huán)境污染治理的BOT模式中，排污者和污染治理者，誰(shuí)是環(huán)境違法主體，誰(shuí)該承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任，卻變成一個(gè)困難的問(wèn)題，目前學(xué)者亦是眾說(shuō)紛紜。 我們認(rèn)為，在這一問(wèn)題上，應(yīng)區(qū)分私法責(zé)任與公法責(zé)任。私法責(zé)任，主要是因環(huán)境侵權(quán)而生，而在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，采無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任主義歸責(zé)原則已成為世界各國(guó)法律上的通制。 因此，因污染造成的環(huán)境侵權(quán)，排污者和污染治理者應(yīng)對(duì)受害者承擔(dān)連帶責(zé)任，也就是說(shuō)，受害者可以向兩者中的任何一方提起訴訟，要求承擔(dān)民事責(zé)任。當(dāng)然，若屬于另一方過(guò)錯(cuò)引起，或者合同另有約定，先行承擔(dān)責(zé)任方可以行使追償權(quán)。而在公法責(zé)任中，行為人主觀過(guò)錯(cuò)為必要條件， 因此，只能令排污者或者污染治理者中的過(guò)錯(cuò)方承擔(dān)責(zé)任。這種責(zé)任區(qū)分方式在實(shí)踐中也是可行的，污染事故受害者在實(shí)踐中往往處于弱勢(shì)地位，無(wú)力追究真正的責(zé)任人，而公法責(zé)任的追究者——行政主體或者司法機(jī)關(guān)——是完全有能力做到也應(yīng)該做到這一點(diǎn)的。