政府針對自來水、煤氣等壟斷行業(yè)采取哪些管制措施

【專家解說】：　一、改革政府監(jiān)管的可行性問題 　　 　?。ㄒ唬┯行瞥姓艛喽唐趦炔豢尚?　　 　　由于我國當前的行政壟斷在很大程度上與所有制壟斷相聯(lián)系，消除行政壟斷意味著國有資本要放棄對相關領域的控制，而交通、通信、金融、石油、石化等行業(yè)均為關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的領域，我國不能因為要解決收入分配問題，而放棄對這些領域的控制。2006年底，國資委發(fā)布《關于推進國有資本調整和國有企業(yè)重組的指導意見》，首次明確了國有經(jīng)濟控制的主要領域為軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運七大行業(yè)。而收入分配問題成為社會焦點的壟斷行業(yè)基本上都是《意見》中明確認定的國有資本要重點控制的行業(yè)。因此，較長時期內，要想從根本上解決這些行業(yè)的行政壟斷問題是不現(xiàn)實的，要想通過消除行政壟斷來解決壟斷行業(yè)的收入分配問題是不可行的。 　　 　　（二）“所有者缺位”問題短期內很難有效解決 　　 　　“所有者缺位”是我國國有企業(yè)存在的普遍問題，多年來，關于這方面的改革探索有許多，但一直沒有徹底解決國有企業(yè)“所有者缺位”問題的有效辦法。因此，“所有者缺位”問題在短時期內也無法有效解決。 　　行政壟斷問題、“所有者缺位”問題短期無法解決，那么，要想解決壟斷行業(yè)收入分配問題只能從監(jiān)管方面人手。通過政府監(jiān)管改革來解決壟斷行業(yè)收入分配問題的基本思路應是：放松管制與強化管制相結合，同時還要加強立法配合。 　　 　　二、放松對某些自然壟斷行業(yè)的某些業(yè)務領域的管制 　　 　　上世紀六七十年代以來，放松管制和激勵性規(guī)制理論開始在西方理論界興起，在實踐中，美國、日本、英國等國也開始對電信、運輸、金融、能源等產業(yè)實行放松規(guī)制的政策，并且取得了較好的效果。這種管制改革措施值得我們借鑒。我國當前不可能完全將這些壟斷行業(yè)由限制進入改為自由進入，也不可能完全取消價格規(guī)制，但可以適度引入競爭，適度放松價格管制。具體來講，對壟斷行業(yè)實際放松管制，可根據(jù)壟斷行業(yè)的具體情況，采取不同的措施。 　　 　?。ㄒ唬┛茖W界定自然壟斷的邊界，放開非自然壟斷業(yè)務 　　 　　電信、電力、煤氣、自來水等都是自然壟斷行業(yè)，但這不等于這些行業(yè)的所有業(yè)務都有自然壟斷性質。在特定的自然壟斷產業(yè)，總是既有自然壟斷業(yè)務，又有非自然壟斷業(yè)務。對壟斷性業(yè)務只能由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營，以獲得規(guī)模經(jīng)濟，應由政府管制；對非自然壟斷業(yè)務，則應實行多家企業(yè)競爭經(jīng)營，以取得競爭活力，政府應放松管制。在我國當前自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營體制中，自然壟斷業(yè)務和非自然壟斷業(yè)務仍被捆綁在一起，由國有壟斷企業(yè)壟斷經(jīng)營，長期的行政壟斷局面導致缺乏競爭，結果這類企業(yè)普遍存在運營效率低下問題。另外，由于缺乏競爭壓力，這些行業(yè)的國有壟斷企業(yè)可獲得高額、穩(wěn)定的壟斷利潤，而高額、穩(wěn)定的壟斷利潤是這些行業(yè)工資水平、福利水平長期處于高位的一個重要原因。這些行業(yè)的企業(yè)在內部分配過程中，也不講求分配效率。因此，要想改變這類壟斷行業(yè)的收入分配問題，可適度引入競爭。通過分離自然壟斷行業(yè)的自然壟斷性業(yè)務與非自然壟斷性業(yè)務，自然壟斷性業(yè)務仍實行國有企業(yè)壟斷性經(jīng)營，強化管制，而非壟斷性業(yè)務則實行競爭性經(jīng)營，放松乃至完全解除管制，引入競爭。一旦引入競爭，從事這些業(yè)務的企業(yè)迫于競爭壓力，自然會自發(fā)強化成本約束，自發(fā)提高企業(yè)內部的分配效率，這些領域的高收入、高福利、內部分配無效率等問題自然也就迎刃而解了。 　　 　?。ǘ嵤┊a權變革 　　 　　產權變革實際上是放松管制、提高壟斷行業(yè)效率的一種重要途徑。產權變革在本質上就是將非國有產權主動引入國有企業(yè)，以提高國有企業(yè)的經(jīng)營效率。同時，對壟斷性國有企業(yè)而言，增強非國有產權在國有壟斷企業(yè)產權結構中的地位，這在一定程度上會緩解相關企業(yè)過去國有產權一股獨大時的高工資與高福利問題。對國有壟斷企業(yè)實施產權變革可以采取以下多種方式：一是允許非公有資本平等地進入競爭性業(yè)務，或不受限制地參與壟斷性業(yè)務的經(jīng)營權競爭，使參與這些領域生產經(jīng)營活動的企業(yè)在產權性質上實現(xiàn)多樣化；二是出售國有資產，對現(xiàn)有的國有壟斷企業(yè)進行存量部分的股份化改造，使其成為產權多元化的現(xiàn)代公司制企業(yè)。采用這類產權變革方式后，必然會增加相關行業(yè)的競爭壓力，而競爭一旦形成，這些企業(yè)的收入分配問題自然也迎刃而解。 　　 　　三、強化管制 　　 　　放松管制途徑只適用于少數(shù)具有自然壟斷性質的壟斷行業(yè)與它們的某些業(yè)務領域，而要想在行政壟斷一時無法破除、“所有者缺位”問題短時期內無法有效解決的情況下，較有效地解決壟斷行業(yè)的收入分配問題，還需要依靠強化政府管制途徑。強化政府管制可從價格、工資、成本等多方面來實現(xiàn)。 　　 　　（一）加強對壟斷行業(yè)的產品或服務價格管制 　　 　　處于壟斷地位的國有壟斷企業(yè)能將高工資、高福利所產生的成本通過高定價途徑轉嫁給消費者。這一結果與我國政府實施價格規(guī)制時所采用的價格規(guī)制模型不當有關。價格規(guī)制主要有兩種模式：一是投資回報率管制。這一模式的基本思想是通過限制價格使被管制企業(yè)只能得到公平的投資回報率。二是價格上限管制模式。這一模型一方面使企業(yè)提高生產效率的壓力不斷增加，消費者從中受益，對信息收集的要求相對較低，監(jiān)測成本也較低；另一方面也使價格水平規(guī)制政策的操作難度加大，如果一個價格控制期太短，被管制企業(yè)可能致力于尋租活動而不是提高勞動生產率。在我國現(xiàn)行的壟斷行業(yè)價格規(guī)制實踐中，政府基本上采用的就是投資回報率管制模式。但由于信息不對稱，政府往往只能默認企業(yè)的實際成本，從而使產品價格的制定以企業(yè)個別成本為基礎，有明顯的成本加成性質。這種價格形成機制不但缺乏對企業(yè)提高生產效率、降低成本的激勵，也為企業(yè)提高員工收入轉嫁成本提供了可能。因此，我國應盡快用價格上限規(guī)制等高強度激勵規(guī)制模式代替日前普遍使用的投資回報率模式。這 　　既有利于解決目前規(guī)制機構面臨的價格規(guī)制失效問題，也有利于規(guī)范壟斷行業(yè)收入。 　　 　?。ǘ┘訌妼艛嘈袠I(yè)的審計監(jiān)督 　　 　　這一措施主要是為了防止壟斷企業(yè)將國有利潤轉移為工資、福利等個人收入。壟斷行業(yè)經(jīng)營的資產多屬國有資產，為保證國有資產的保值和增值，防止壟斷行業(yè)將高工資和高福利的成本轉移給政府或社會，政府審計部門應加強對國有資產運營的審計監(jiān)督。在具體實施審計監(jiān)督時，不僅要對企業(yè)利潤等主要經(jīng)濟指標的真實性進行審計，還要對壟斷行業(yè)員工特別是經(jīng)營者獲得的各種貨幣性、實物性的隱性收入進行重點審計，對違規(guī)違法的要加大懲罰力度。同時，應提高壟斷行業(yè)資產管理的透明度和社會公眾監(jiān)督力度，使壟斷行業(yè)利潤、虧損和員工收入等信息透明化。 　　 　　（三）加強對壟斷行業(yè)工資水平的直接管制 　　 　　一是要完善工資指導線制度。該制度能有效指導和規(guī)范壟斷行業(yè)的整體收入水平，在一定程度上改變壟斷行業(yè)與其他行業(yè)之間嚴重的同工不同酬問題。完善工資指導線制度，除發(fā)布傳統(tǒng)的地區(qū)性工資增長指導標準外，更重要的是發(fā)布行業(yè)工資增長指導標準，引導企業(yè)合理確定工資水平和增長幅度，嚴控其工資快速增長。二是要建立工資雙重控制制度。該制度就是改變過去單純控制工資總額為既控制工資水平也控制工資總額的制度，也就是根據(jù)壟斷企業(yè)員工的工資收入水平套算其工資總額，并對工資總額和工資水平進行控制。三是要加強對壟斷行業(yè)高管薪酬的監(jiān)控。壟斷行業(yè)高管高薪酬也是壟斷行業(yè)高收入的一個重要表現(xiàn)。近年來，壟斷國企高管的高年薪已遠遠脫離了中國的國情。因此，政府必須加強對壟斷國企高管薪酬的監(jiān)控。在確定壟斷企業(yè)高管薪酬時，要注意不能比照國外相關企業(yè)高管的薪金水平，確定壟斷企業(yè)高管薪酬水平時，要充分考慮我國當前的國情，我們不能過分追求高薪酬的激勵效應，而忽視了其帶給社會的嚴重的負效應。 　　 　　四、加強立法 　　 　　政府加強壟斷行業(yè)收入分配領域的監(jiān)管力度還必須盡快健全市場經(jīng)濟法律制度，要強調依法監(jiān)管。市場經(jīng)濟也是法制經(jīng)濟，政府在加強對壟斷行業(yè)收入分配領域的監(jiān)管過程中，再也不能走過去過分強調人治的老路，而應適應市場經(jīng)濟運行的需要，走法治之路。當前，我國在壟斷行業(yè)收入分配方面的相關立法存在許多問題。為解決壟斷行業(yè)收入分配問題提供有效的法律保障，在立法方面應做以下工作： 　　 　?。ㄒ唬┩晟啤斗磯艛喾ā?　　 　　從長遠角度出發(fā)，我國要修改《反壟斷法》，去除對壟斷行業(yè)進行保護的條款，解除行政壟斷壁壘，為這些行業(yè)的自由競爭提供法律保障。當然，由于政府產業(yè)戰(zhàn)略的需要，短期內這可能很難做到；從短期看，在不違背政府產業(yè)戰(zhàn)略實施的情況下，可通過修改《反壟斷法》中的相關條款來規(guī)范壟斷行業(yè)的行為。如，明晰對壟斷行業(yè)進行反壟斷規(guī)制的獨立機構；明晰壟斷行業(yè)范圍；界定壟斷業(yè)務與非壟斷業(yè)務。 　　 　?。ǘ┩晟茐艛嘈袠I(yè)部門立法 　　 　　西方發(fā)達國家針對自然壟斷的改革，首先就是立法，先立規(guī)矩再操作，這些經(jīng)驗也值得我們借鑒。如，英國于上世紀80年代初相繼制定了《電信法》、《電力法》和《自來水法》等。這些部門立法不但確立了自然壟斷企業(yè)改革的目標是建立有效的競爭機制，促使企業(yè)提高效率，增進社會福利，而且還明確了政府規(guī)制機構的權限和規(guī)制程序等，使政府規(guī)制機構的運作有法可依。我國在實施壟斷行業(yè)的監(jiān)管改革過程中，可以借鑒西方國家的經(jīng)驗，注重事前進行部門立法，只有這樣才能使我國的壟斷行業(yè)的改革沿著市場機制的軌道向前發(fā)展，避免走上人治的老路。