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“301調(diào)查”:過(guò)時(shí)的貿(mào)易保護(hù)主義大棒
“301調(diào)查”:過(guò)時(shí)的貿(mào)易保護(hù)主義大棒8月14日,美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署總統(tǒng)備忘錄,授權(quán)美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤決定是否就中國(guó)可能損害美國(guó)在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新的
8月14日,美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署總統(tǒng)備忘錄,授權(quán)美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤決定是否就中國(guó)可能損害美國(guó)在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新的相關(guān)情況展開(kāi)調(diào)查。8月18日,羅伯特·萊特希澤發(fā)表聲明稱,將根據(jù)美國(guó)《1974年貿(mào)易法》第301條對(duì)中國(guó)正式啟動(dòng)貿(mào)易調(diào)查(以下稱“301調(diào)查”)。
何謂“301調(diào)查”
“301調(diào)查”源自美國(guó)《1974年貿(mào)易法》,該法中含有幾條針對(duì)外貿(mào)逆差的“撒手锏”,大棒之一就是第301條款。《1988年綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)第301條款作了修改,增加了“超級(jí)301條款”(針對(duì)限制美國(guó)產(chǎn)品和勞務(wù)進(jìn)入其市場(chǎng)的國(guó)家)和“特別301條款”(針對(duì)那些對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有提供充分有效保護(hù)的國(guó)家)。
根據(jù)該條款規(guī)定,美國(guó)貿(mào)易代表在得到美國(guó)總統(tǒng)授權(quán)后,通過(guò)調(diào)查,如果能夠裁定他國(guó)立法或行政上否定或違反貿(mào)易協(xié)定,損害美國(guó)所應(yīng)享有的權(quán)利和利益,則可以采取強(qiáng)制性報(bào)復(fù)措施。如果能進(jìn)一步裁定貿(mào)易國(guó)有“不正當(dāng)?shù)?rdquo;做法,并對(duì)美國(guó)商業(yè)帶來(lái)負(fù)面影響的,便可實(shí)施第301條款——對(duì)貿(mào)易伙伴征收高關(guān)稅或者強(qiáng)加其他貿(mào)易壁壘。
需要強(qiáng)調(diào)的是,第301條款是美國(guó)國(guó)內(nèi)法,卻被用來(lái)以一國(guó)單邊法律處理國(guó)際多邊或雙邊的貿(mào)易爭(zhēng)端,美國(guó)作為世貿(mào)組織(WTO)成員,這種行為在法理上是站不住腳的。
1994年,關(guān)貿(mào)總協(xié)議(GATT)成員同意把GATT升格成為WTO,其中最主要的原因之一就是在WTO的框架下,各成員如有任何貿(mào)易爭(zhēng)端,都應(yīng)訴諸WTO爭(zhēng)端解決委員會(huì)來(lái)解決,各成員不得擅自制定本國(guó)相應(yīng)的制裁措施。
其實(shí),在WTO成立之前,美國(guó)對(duì)其貿(mào)易伙伴多次通過(guò)301條款進(jìn)行貿(mào)易恫嚇,最著名的當(dāng)屬20世紀(jì)80年代初的美日汽車(chē)貿(mào)易摩擦。這次貿(mào)易摩擦以日本做出“自愿”限制汽車(chē)出口的決定而告終。
自WTO成立以來(lái),美國(guó)也曾對(duì)中國(guó)、烏克蘭甚至是關(guān)系最密切的貿(mào)易伙伴加拿大發(fā)起或威脅發(fā)起“301調(diào)查”。此次美國(guó)之所以對(duì)中國(guó)發(fā)起“301調(diào)查”,也與中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系現(xiàn)狀緊密相關(guān)。
中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系現(xiàn)狀
自1978年我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái),中美貿(mào)易發(fā)展迅速。1986年,美國(guó)成為中國(guó)的第二大進(jìn)口國(guó)和第三大貿(mào)易伙伴。1999年美國(guó)政府徹底廢止杰克遜-瓦尼克修正案,中國(guó)自此得到美國(guó)的永久最惠國(guó)待遇。自2001年中國(guó)加入WTO以后,中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系進(jìn)入蜜月期,雙邊貿(mào)易額迅速增長(zhǎng),根據(jù)海關(guān)總署和商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù),中美雙邊貿(mào)易額從2001年的805億美元增長(zhǎng)到2016年的6196億美元(貨物貿(mào)易+服務(wù)貿(mào)易)。
與此同時(shí),中美之間的貿(mào)易失衡也不斷擴(kuò)大。根據(jù)海關(guān)總署和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),中國(guó)對(duì)美貿(mào)易順差從2000年的297.4億美元上升到2016年僅貨物貿(mào)易順差16528億元人民幣(據(jù)2017年1月1日匯率約合2406億美元)。中國(guó)對(duì)美國(guó)持續(xù)擴(kuò)大的貿(mào)易順差是引發(fā)中美貿(mào)易摩擦的直接原因。在布什總統(tǒng)和奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi),美國(guó)政府向中國(guó)紡織業(yè)和其他低端制造業(yè)產(chǎn)品實(shí)施嚴(yán)格的配額和高額的關(guān)稅,以此保護(hù)美國(guó)本國(guó)產(chǎn)業(yè)。不過(guò),這些局部的貿(mào)易摩擦并不能改變兩國(guó)推行自由貿(mào)易合作的總體趨勢(shì)。美國(guó)新任總統(tǒng)特朗普上任后,推行貿(mào)易保護(hù)主義政策。
為使中美回到自由貿(mào)易、互惠互利的合作軌道,中方積極尋求與美國(guó)合作,分別實(shí)施中美經(jīng)濟(jì)合作百日計(jì)劃、中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話等四個(gè)高級(jí)別的對(duì)話機(jī)制。但美方仍然沒(méi)有意識(shí)到中國(guó)對(duì)美國(guó)的巨額貿(mào)易順差是因?yàn)閮蓢?guó)基于要素稟賦不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段差異、國(guó)際分工的區(qū)別所造成的,堅(jiān)持認(rèn)為美國(guó)的大量貿(mào)易逆差導(dǎo)致美國(guó)丟失了大量的工作崗位。
事實(shí)上,中美貿(mào)易順差雖在中國(guó),而利益順差卻在美國(guó)。這主要基于兩個(gè)原因:第一,中國(guó)雖有大量貿(mào)易順差,但產(chǎn)品的附加值非常低,比如iPhone,雖為中國(guó)制造,但其進(jìn)口到中國(guó)的各類(lèi)中間品加起來(lái)已占了產(chǎn)品售價(jià)的約九成以上;換言之,中方只掙了不到一成的利潤(rùn),而重頭則留給做研發(fā)的美國(guó)。第二,中國(guó)雖有大量因貿(mào)易順差而積累的外匯儲(chǔ)備,但由于目前外匯儲(chǔ)備主要是投資美國(guó)國(guó)債,這相當(dāng)于美國(guó)是從中國(guó)融資來(lái)發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì),所以最大的得益方還是美國(guó)。
美國(guó)為何要對(duì)中國(guó)啟動(dòng)“301調(diào)查”
由于美國(guó)對(duì)中國(guó)存在巨大的貿(mào)易逆差,特朗普本來(lái)希望通過(guò)把中國(guó)定義成為“匯率操縱國(guó)”,從而強(qiáng)迫人民幣大幅度升值,降低中國(guó)產(chǎn)品的出口競(jìng)爭(zhēng)力,減少美國(guó)對(duì)中國(guó)貿(mào)易逆差。但因?yàn)闆](méi)有足夠事實(shí)來(lái)佐證中國(guó)有操縱匯率的嫌疑,退而求其次,對(duì)中國(guó)發(fā)動(dòng)“301調(diào)查”。
特朗普當(dāng)局此次對(duì)中國(guó)揮起的貿(mào)易保護(hù)大棒其實(shí)是“特別301”,基本內(nèi)容是說(shuō),如果美國(guó)裁定本國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)在國(guó)際貿(mào)易中受到了相當(dāng)?shù)膿p害,則美國(guó)有權(quán)單方面對(duì)中國(guó)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的產(chǎn)品征收高關(guān)稅或?qū)嵭衅渌顷P(guān)稅壁壘。
其實(shí),就知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)而言,根據(jù)收入水平區(qū)別對(duì)待是國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判中的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。再者,中國(guó)這些年對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的成績(jī)有目共睹。此外,美國(guó)指責(zé)中國(guó)說(shuō)部分美資企業(yè)在華投資受到限制,被要求采取合資形式,然而,對(duì)非生產(chǎn)型非制造業(yè)的企業(yè)或者涉及國(guó)家安全的企業(yè)投資,任何一個(gè)國(guó)家都會(huì)有所保留,中國(guó)的做法無(wú)可厚非。
反過(guò)來(lái)看,美國(guó)對(duì)外資企業(yè)的調(diào)查更為嚴(yán)厲,設(shè)置的門(mén)檻也是最高的。第一,美國(guó)不允許外資企業(yè)染指關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全的行業(yè);其次,哪怕中國(guó)的民營(yíng)企業(yè)去美國(guó)投資,有的也會(huì)受到限制。
事實(shí)上,中方非但沒(méi)有排斥美國(guó)在華投資,而且非常積極主動(dòng)地吸收美資。為了吸引外資,來(lái)華投資的企業(yè)在中國(guó)一度享有優(yōu)惠政策。例如,在利稅征收上,中國(guó)對(duì)外資企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間實(shí)行“免二減三”的稅收政策。從這個(gè)角度看,美國(guó)的指責(zé)客觀上是站不住腳的。
“301調(diào)查”對(duì)中國(guó)影響幾何
按照“301調(diào)查”的規(guī)定,如果中國(guó)被“301調(diào)查”裁定有“不正當(dāng)?shù)?rdquo;做法,并對(duì)美國(guó)生產(chǎn)和外貿(mào)帶來(lái)負(fù)面影響的話,那么美方所采用的報(bào)復(fù)性措施不僅針對(duì)中國(guó)本身,也可以擴(kuò)大到其他出口類(lèi)似產(chǎn)品的國(guó)家。同時(shí),貿(mào)易制裁并非僅鎖定在受調(diào)查的與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的行業(yè)本身,而是可以擴(kuò)大到其他行業(yè)的產(chǎn)品。當(dāng)然,制裁最重的情況是中止對(duì)中國(guó)的最惠國(guó)貿(mào)易待遇,這將直接違背WTO的基本原則:WTO的成員必須給予另外一個(gè)成員跟其他成員一視同仁的最惠國(guó)貿(mào)易待遇(有自由貿(mào)易協(xié)議的除外)。
美方也可能把貿(mào)易制裁側(cè)重在與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的行業(yè),比如計(jì)算機(jī)軟件行業(yè)上,但因?yàn)檐浖袠I(yè)的貿(mào)易額太低,中方在軟件行業(yè)上并沒(méi)有明顯的比較優(yōu)勢(shì),出口額也不高,可能性較小。更可能的情況是,美方會(huì)對(duì)中國(guó)存在比較嚴(yán)重的過(guò)剩產(chǎn)能行業(yè)下手,理由則是美方主流認(rèn)為,正是因?yàn)橹袊?guó)有了嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩,才會(huì)對(duì)美國(guó)進(jìn)行低價(jià)傾銷(xiāo)。所以,具體來(lái)說(shuō),有七大產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)未來(lái)會(huì)面臨比較大的壓力。這七大產(chǎn)業(yè)分別是:鋼鐵、水泥、光伏、紙箱、船舶、電解鋁、玻璃。此外,中方傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),如紡織業(yè)也可能面臨一定的制裁風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)應(yīng)對(duì)“301調(diào)查”主要在三方面
第一,通過(guò)加強(qiáng)與其他WTO成員特別是跟中國(guó)有比較接近的出口類(lèi)型的新興工業(yè)國(guó)家溝通,搶占輿論制高點(diǎn)。讓他們意識(shí)到美方如果發(fā)動(dòng)貿(mào)易制裁,有可能“唇亡齒寒”,其他國(guó)家的類(lèi)似產(chǎn)品也會(huì)面臨美方貿(mào)易制裁的風(fēng)險(xiǎn)。這樣,他們也會(huì)積極加入到中方陣營(yíng),努力阻止美方接下來(lái)可能發(fā)起的單邊貿(mào)易制裁。準(zhǔn)備好到WTO申請(qǐng)委員會(huì)申訴,讓W(xué)TO更多的成員看到事實(shí)的真相。
第二,做好美方產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界甚至是政界那些支持自由貿(mào)易議員的工作。讓他們了解到中方在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面其實(shí)進(jìn)步很大,中方企業(yè)在美國(guó)和中國(guó)注冊(cè)了大量的專(zhuān)利保護(hù),實(shí)則美方產(chǎn)業(yè)界也正是中美自由貿(mào)易最大的受益者。同時(shí),多爭(zhēng)取美國(guó)對(duì)華友好的智庫(kù)的支持和理解,讓更多各界精英和普通大眾認(rèn)識(shí)到,美國(guó)貿(mào)易制裁只會(huì)使美國(guó)人享受不到價(jià)廉物美的中國(guó)產(chǎn)品,對(duì)美國(guó)的福利造成損失。
第三,做好啟動(dòng)“雙反”的準(zhǔn)備。“301調(diào)查”是針對(duì)國(guó)家層面,而非企業(yè)層面,所以,一旦美方啟動(dòng)調(diào)查,商務(wù)部應(yīng)對(duì)美國(guó)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷(xiāo)反補(bǔ)貼調(diào)查。
中國(guó)外交部發(fā)言人華春瑩8月14日表示,在中美利益相互交融日深,已經(jīng)形成你中有我、我中有你的緊密格局下,打貿(mào)易戰(zhàn)沒(méi)有前途,沒(méi)有贏家,只會(huì)雙輸。
中國(guó)商務(wù)部發(fā)言人也強(qiáng)調(diào):“美方應(yīng)珍惜當(dāng)前中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系良好的局面和合作態(tài)勢(shì),美方的任何貿(mào)易保護(hù)主義做法必將損害雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系及雙方企業(yè)利益。”(余淼杰 經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、長(zhǎng)江學(xué)者、國(guó)家杰出基金得主,北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)、中國(guó)研究國(guó)際聯(lián)盟秘書(shū)長(zhǎng)。主要研究領(lǐng)域?yàn)閲?guó)際貿(mào)易和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在國(guó)內(nèi)外頂級(jí)和一流期刊上發(fā)表論文近百篇,曾獲英國(guó)皇家經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)等獎(jiǎng)項(xiàng)。)
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