引入可再生能源配額制 政府需要下定決心

伴隨著我國可再生能源迅猛發(fā)展，配額制不止一次被熱烈討論過。配額制之所以在我國討論了十多年都沒有實(shí)施，是因?yàn)樗皇菃我坏恼?，而是涉及整個體系的設(shè)計，包括下一步綠色電力交易如何開展等，都需要仔細(xì)考量。更重要的是，引入配額制需要政府下決心。

設(shè)計配額制應(yīng)體現(xiàn)我國國情

我國第一次提出引入配額制，是在2005年《可再生能源法》起草過程中，主要是圍繞引入配額制還是固定上網(wǎng)電價展開討論。當(dāng)時需要解決的問題是可再生能源規(guī)模小、發(fā)展水平低、成本高、缺乏競爭、制造基礎(chǔ)薄弱，對應(yīng)的發(fā)展需求是要快速推進(jìn)規(guī)模化、做大可再生能源、形成自主制造能力，這也是國家隨后提出建設(shè)千萬千瓦級風(fēng)電基地、提高風(fēng)機(jī)國產(chǎn)化率等要求的原因。

2009年修訂《可再生能源法》后，我國第二次提出引入配額制。當(dāng)時，可再生能源初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；l(fā)展，數(shù)量上做大了，但卻開始面臨如何提高發(fā)展效益、如何做好的問題，并且，并網(wǎng)消納問題開始顯露?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》就提出，要落實(shí)全額保障性收購制度。怎么落實(shí)呢？《決定》中明確提出要通過實(shí)施新能源配額制來落實(shí)。

國家能源局2010年3月完成了《可再生能源發(fā)電配額和電網(wǎng)保障性收購管理辦法及說明》，此后完成了《可再生能源發(fā)電配額考核辦法》（初稿），也多輪征求了各方面的意見，由于主管部門內(nèi)部爭議較多，2016年2月，國家能源局最終發(fā)布的不是大家期望的那個配額管理辦法，而是《關(guān)于可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，里面也明確提出了各行政區(qū)消納非水可再生能源電力的比重目標(biāo)。

當(dāng)前，可再生能源再次面臨新的挑戰(zhàn)，比如說經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、電力需求放緩，可再生能源并網(wǎng)消納問題不但沒有解決，范圍還在擴(kuò)大，還有就是補(bǔ)貼資金不足。所以，現(xiàn)在我們需要第三次討論是否引入配額制問題。按照國際通行的系統(tǒng)框架，配額制需以立法為制度基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計，包括哪些是合格技術(shù)、義務(wù)承擔(dān)者是誰、配額義務(wù)怎么分?jǐn)?、誰來監(jiān)管等內(nèi)容。另外，國際上引入配額制的同時，一般還需要同時引入綠色電力交易系統(tǒng)。我國在設(shè)計配額制時可以參考國際上的一般做法，但同時應(yīng)體現(xiàn)自己的國情特點(diǎn)。

關(guān)于制度基礎(chǔ)，目前可以作為我國配額制制度基礎(chǔ)的文件包括《可再生能源法》及修正案、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》等。此外，《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出要實(shí)施可再生能源配額制度?！犊稍偕茉窗l(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出了四項(xiàng)保障措施，包括建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)導(dǎo)向的管理體系、建立可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度、建立可再生能源綠色證書交易機(jī)制、加強(qiáng)可再生能源監(jiān)管工作等，也體現(xiàn)了將在“十三五”期間實(shí)施配額制度。

關(guān)于義務(wù)承擔(dān)主體，目前爭論較多。在國外成熟的市場化國家，配額義務(wù)承擔(dān)主體是眾多的公用事業(yè)。我國還是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，電力市場化改革還沒有完成，“有形的手”還發(fā)揮著重要作用。無論是以前解決可再生能源規(guī)模化問題，還是目前解決煤電去產(chǎn)能問題，對應(yīng)的主體都是發(fā)電企業(yè)。我國有十多家權(quán)益裝機(jī)容量超過500萬千瓦的大型發(fā)電企業(yè)，可以考慮將這些企業(yè)作為配額義務(wù)主體。而解決并網(wǎng)問題對應(yīng)的主體就是輸電企業(yè)和地方政府；解決消納問題對應(yīng)的主體則是電力消費(fèi)者和地方政府。

關(guān)于政策目標(biāo)，已經(jīng)非常明確，主要是為實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)15%、2030年達(dá)20%的目標(biāo)。根據(jù)這一戰(zhàn)略要求，可以確定相應(yīng)階段的可再生能源發(fā)電目標(biāo)，以此作為配額制的政策目標(biāo)。在目標(biāo)落實(shí)過程中，要考慮實(shí)施哪種指標(biāo)分配方式更公平，有兩種選擇一是全國統(tǒng)一的配額指標(biāo)要求，比如說資源差、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)要負(fù)擔(dān)更多的義務(wù)；二是各省區(qū)市實(shí)施不同的配額指標(biāo)要求，這種設(shè)計會出現(xiàn)的一個問題是，中西部某些資源好但經(jīng)濟(jì)實(shí)力差的省區(qū)市將負(fù)擔(dān)更多的義務(wù)。

關(guān)于合格的技術(shù)，中國更多時候是強(qiáng)調(diào)非水可再生能源。在棄水嚴(yán)重的情況下，比如西南去年棄水600多億千瓦時，需要討論是否將水電納入合格技術(shù)？目前個別西南省份正在做工作，希望將水電納入配額制。另外就是2020年以后，如果海上風(fēng)電、太陽能熱發(fā)電、海洋能發(fā)電仍需電價補(bǔ)貼，配額制的技術(shù)范圍是否可以不包括上述技術(shù)？這也需要討論。

關(guān)于監(jiān)管者，這是非常關(guān)鍵的，因?yàn)楸O(jiān)管者的權(quán)威、監(jiān)管的有效性將決定配額制的成敗。因此，下一步如果引入配額制，如何強(qiáng)化國務(wù)院能源主管部門的權(quán)威性至關(guān)重要。