權(quán)威解讀能源“十三五”規(guī)劃（十五、能源開(kāi)發(fā)要“量體裁衣” 通道建設(shè)不能“包辦婚姻”）

　　實(shí)施幾十年的“跨區(qū)跨省”輸電政策到了優(yōu)化調(diào)整期！

　　為落實(shí)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，同時(shí)解決京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)用能問(wèn)題，2014年年中，國(guó)家能源局發(fā)布了《加快推進(jìn)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃12條重點(diǎn)輸電通道建設(shè)的通知》，并與國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司簽署了《大氣污染防治外輸電通道建設(shè)任務(wù)書》（以下簡(jiǎn)稱《任務(wù)書》）。

　　根據(jù)《任務(wù)書》，國(guó)家能源局將加快辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)，滿足工期要求；電網(wǎng)企業(yè)將加快推進(jìn)12條大氣污染防治外輸電通道建設(shè)，在2017年全部建成投產(chǎn)；地方政府部門將協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的重大問(wèn)題，落實(shí)各項(xiàng)配套條件。截至2016年底，12通道已建成4條，其余8條正在建設(shè)中。

　　正當(dāng)電網(wǎng)企業(yè)擼起袖子加油干之時(shí)，2016年10月，國(guó)家能源局印發(fā)了《國(guó)家能源局關(guān)于進(jìn)一步調(diào)控煤電規(guī)劃建設(shè)的通知》，強(qiáng)調(diào)2020年底前，準(zhǔn)東至華東、寧東至浙江、上海廟至山東、榆橫至山東等輸電通道配套煤電項(xiàng)目投產(chǎn)規(guī)模要求減半，錫盟至山東、錫盟至江蘇輸電通道配套煤電項(xiàng)目總投產(chǎn)規(guī)模要控制在730萬(wàn)千瓦以內(nèi)，并相應(yīng)調(diào)整配套風(fēng)電和光伏發(fā)電投產(chǎn)時(shí)序。一時(shí)間，關(guān)心電力外送者陷入迷茫，配套電源投產(chǎn)規(guī)模為什么要調(diào)整，這是能源開(kāi)發(fā)布局要調(diào)整嗎？輸電通道將近一半容量被閑置怎么辦，這是遠(yuǎn)距離大容量輸送政策要調(diào)整嗎？

　　西電東送面臨新情況

　　我國(guó)煤炭資源主要分布在西部和北部地區(qū)，水能資源主要集中在西南地區(qū)，東部地區(qū)一次能源資源匱乏，但用電需求大且集中，能源資源與用電需求的逆向分布決定了“西電東送”的必要性。

　　我國(guó)提出“西電東送”設(shè)想已有30年之久（1986年），付諸實(shí)施已有20多年時(shí)間（1996年），總投資超過(guò)萬(wàn)億元，建成“西電東送”線路超過(guò)5萬(wàn)公里，投產(chǎn)“西電東送”電源超過(guò)1.7億千瓦。這些項(xiàng)目無(wú)論是投資，還是上繳利稅，對(duì)所在省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大，其實(shí)施很好地幫助了所在地區(qū)將能源資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，減輕了東部地區(qū)的環(huán)境和運(yùn)輸壓力，滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展對(duì)能源的需求，過(guò)去的20年間，中東西部地區(qū)各得其所，互惠共贏。但此一時(shí)，彼一時(shí)，20年后，東部地區(qū)對(duì)繼續(xù)大規(guī)模接受西部地區(qū)電力的態(tài)度已發(fā)生改變，有點(diǎn)心不甘情不愿了，甚至出現(xiàn)了“不愛(ài)接”的新情況，導(dǎo)致東部地區(qū)接受西部電力態(tài)度發(fā)生變化的原因主要有兩點(diǎn)。

　　首先是經(jīng)過(guò)20多年的持續(xù)“喂養(yǎng)”，東部地區(qū)基本被“喂飽”，2016年?yáng)|部地區(qū)接受西電東送容量已達(dá)到1.3億千瓦，占東部地區(qū)總裝機(jī)容量的20%。

　　近年來(lái)，東部地區(qū)由于電力需求增長(zhǎng)放緩，市場(chǎng)空間萎縮，2016年煤電利用小時(shí)平均下降為4100小時(shí)，個(gè)別省份已低于3500小時(shí)。如果考慮核準(zhǔn)（在建）和已納入規(guī)劃的電源項(xiàng)目全部投產(chǎn)，2020年?yáng)|部地區(qū)煤電平均利用小時(shí)將可能降低到3600小時(shí)左右。為此，國(guó)家能源主管部門連發(fā)多個(gè)文件，要求各地把控煤電建設(shè)節(jié)奏，甚至要核減煤電項(xiàng)目。2016年4月，國(guó)家能源局發(fā)布了2019年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，近日國(guó)家能源局又發(fā)布了2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。兩次預(yù)警中，作為重要的電力受入地區(qū)，華北和華東沿海省市都被亮了“紅燈”，預(yù)警煤電裝機(jī)存在過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)。

　　其實(shí)“十三五”期間東部地區(qū)的日子并不好過(guò)，其首要任務(wù)不是繼續(xù)發(fā)展煤電新項(xiàng)目，而是調(diào)控發(fā)展節(jié)奏，《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱為《規(guī)劃》）就要求“2020年煤電裝機(jī)規(guī)模力爭(zhēng)控制在11億千瓦以內(nèi)”。富余狀態(tài)下，東部地區(qū)對(duì)區(qū)外輸入電力的心態(tài)自然就會(huì)有變化，這個(gè)時(shí)候再要求東部地區(qū)大規(guī)模接受西部煤電有點(diǎn)勉為其難，所以要求新增輸電通道配套煤電投產(chǎn)規(guī)模減半就成為了一種選擇。

　　“天下熙熙，皆為利來(lái)，天下攘攘，皆為利往”，在市場(chǎng)起著資源配置決定性作用的條件下，隨著接受區(qū)外來(lái)電規(guī)模的增大，東部地區(qū)更加注重能源獲取的經(jīng)濟(jì)性。

　　相比東部當(dāng)?shù)匕l(fā)電，目前部分西部地區(qū)輸入電力已沒(méi)有明顯的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，甚至還有價(jià)格“倒掛”，這是導(dǎo)致東部地區(qū)接受區(qū)外電力積極性降低的第二個(gè)原因。2016年，廣東實(shí)行電力市場(chǎng)化交易后，廣東當(dāng)?shù)孛弘妰r(jià)格已下降到與貴州和云南的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)基本持平，考慮輸電費(fèi)用后，“云電”和“貴電”與廣東當(dāng)?shù)匕l(fā)電已沒(méi)有突出優(yōu)勢(shì)；山西省上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)約0.32元/千瓦時(shí)，與華北其他地區(qū)標(biāo)桿電價(jià)僅相差0.03元/千瓦時(shí)，考慮輸電費(fèi)用后，山西電力到華北的競(jìng)爭(zhēng)力也不強(qiáng)。

　　全國(guó)各地電廠固定成本差距其實(shí)并不大，“西電東送”機(jī)組如果是空冷機(jī)組，固定成本還要高于東部地區(qū)的機(jī)組。如果不是煤電一體化和煤電聯(lián)營(yíng)，而是從市場(chǎng)采購(gòu)電煤，計(jì)入“西電東送”輸電費(fèi)用，部分“西電東送”電廠落地電價(jià)與東部當(dāng)?shù)仉姀S相比并不一定就有優(yōu)勢(shì)。在電力體制改革大環(huán)境下，各地正加大電價(jià)市場(chǎng)化的工作力度，電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)其實(shí)就是電價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)，可以想象，今后誰(shuí)的成本把控做得好，誰(shuí)就會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。不能互惠互利，不能實(shí)現(xiàn)雙方共贏，“東部不愛(ài)接”就顯得合乎常理了。

　　能源輸送需要優(yōu)化調(diào)整

　　多年來(lái)我國(guó)建設(shè)了包括“西煤東運(yùn)”鐵路、“西氣東輸”管線和“西電東送”網(wǎng)架等在內(nèi)的能源輸送通道，以保障東部地區(qū)的能源供應(yīng)。

　　在當(dāng)前東部地區(qū)對(duì)區(qū)外輸入電力變得不那么迫切的時(shí)候，我們不禁要問(wèn)“東部不愛(ài)接”是短期行為還是長(zhǎng)期趨勢(shì)？能源輸送通道是否還需要繼續(xù)加強(qiáng)建設(shè)？回答這些問(wèn)題，就要看未來(lái)東部地區(qū)對(duì)區(qū)外輸入能源有多大需求。

　　據(jù)預(yù)計(jì)，2016年至2030年，我國(guó)東部地區(qū)新增能源需求約2億噸標(biāo)煤，其中新增用電量需求約1萬(wàn)億千瓦時(shí)。2015年11月，國(guó)家主席習(xí)近平在巴黎氣候變化大會(huì)上向世界莊嚴(yán)承諾，中國(guó)在2030年碳排放達(dá)到峰值，并爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)。如果全國(guó)碳排放在2030年達(dá)到峰值，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，應(yīng)該在2030年以前就要達(dá)到峰值。

　　要實(shí)現(xiàn)這目標(biāo)，東部地區(qū)新增用能需求應(yīng)更多考慮非化石能源，《規(guī)劃》在政策取向中就提出“要超前謀劃水電、核電發(fā)展，適度加大開(kāi)工規(guī)模，穩(wěn)步推進(jìn)風(fēng)電、太陽(yáng)能等可再生能源發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)2030年非化石能源發(fā)展目標(biāo)奠定基礎(chǔ)”，在重點(diǎn)任務(wù)中提出“要超前布局、積極穩(wěn)妥推進(jìn)建設(shè)周期長(zhǎng)、配套要求高的水電和核電項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)接續(xù)滾動(dòng)發(fā)展，在沿海地區(qū)開(kāi)工建設(shè)一批先進(jìn)三代壓水堆核電項(xiàng)目”。

　　因此，從《規(guī)劃》看，核電是東部地區(qū)優(yōu)先考慮的重要非化石能源，從廠址條件看，東部還可增加1億千瓦以上的核電，另外東部地區(qū)可新增新能源裝機(jī)超過(guò)1億千瓦?！兑?guī)劃》還指出“能源消費(fèi)地區(qū)應(yīng)因地制宜發(fā)展分布式能源，降低對(duì)外來(lái)能源調(diào)入的依賴”，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、大型公用設(shè)施（機(jī)場(chǎng)、車站、醫(yī)院、學(xué)校等）、商務(wù)區(qū)等就適合發(fā)展分布式能源，可提高能源利用效率和提高可再生能源的就地消納比例。因此，只要東部地區(qū)核電、新能源、分布式能源綜合梯級(jí)利用按《規(guī)劃》要求發(fā)展，從2016年到2030年，東部地區(qū)內(nèi)新增的核電、新能源、分布式能源發(fā)電基本可以滿足用電增量需求，如果計(jì)及已在建的火電機(jī)組容量和已確定的“西電東送”新增容量，2020年以后東部地區(qū)對(duì)外來(lái)煤電基本是無(wú)欲無(wú)求。

　　對(duì)于煤炭，《規(guī)劃》提出要開(kāi)展煤炭消費(fèi)減量行動(dòng)，京津冀魯、長(zhǎng)三角和珠三角等區(qū)域要實(shí)施減煤量替代，逐步推行天然氣、電力、潔凈煤及可再生能源等清潔能源替代民用散煤，可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)東部地區(qū)煤炭消費(fèi)將呈減量發(fā)展。

　　2015年，東部地區(qū)煤炭消費(fèi)總量約16億噸，除了河北、山東等省部分依靠自產(chǎn)煤炭外，主要通過(guò)現(xiàn)有“西煤東運(yùn)”鐵路供應(yīng)，另外，東部沿海分布著大大小小幾十個(gè)港口，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，可方便接收進(jìn)口煤炭，現(xiàn)有運(yùn)輸方式的供應(yīng)能力很好地滿足了東部地區(qū)對(duì)煤炭消費(fèi)的需求。因此，在煤炭減量化發(fā)展過(guò)程中，東部地區(qū)對(duì)新增煤炭運(yùn)輸通道的欲望并不強(qiáng)烈，況且還有便宜的海外煤炭在旁。

　　中西部地區(qū)巨大的人口意味著廣大的市場(chǎng)潛力，根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，以及全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，作為傳統(tǒng)上能源送端的西部地區(qū)，需要充分考慮東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接，其能源需求增長(zhǎng)潛力要高于東部。實(shí)際上，“十二五”以來(lái)，西部地區(qū)發(fā)展力度逐步加大，發(fā)展速度就快于東部地區(qū)，“十二五”GDP年均增速約10.3%，較東部地區(qū)約高1.4個(gè)百分點(diǎn)。這一點(diǎn)在用能需求增長(zhǎng)上體現(xiàn)明顯。

　　2010-2015年，西部地區(qū)輕工業(yè)用電量增速約為6.8%，比東部地區(qū)高2.6個(gè)百分點(diǎn)，而在2000-2010年期間，西部地區(qū)輕工業(yè)用電量增速約為8.1%，較東部地區(qū)低3個(gè)百分點(diǎn)。以當(dāng)前技術(shù)水平看，西部地區(qū)電力電量的增量需求對(duì)煤電的依賴性還是比較大。

　　一方已不是傳統(tǒng)意義上的缺能地區(qū)，對(duì)外區(qū)大規(guī)模輸送電力表示“不愛(ài)接”，至少?gòu)慕?年看是“不愛(ài)接”，另一方是自身發(fā)展對(duì)煤電有需求，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需求潛力還不小。從這個(gè)趨勢(shì)上看，能源輸送通道建設(shè)和能源開(kāi)發(fā)布局確實(shí)到了需要重新審視和優(yōu)化調(diào)整的時(shí)候了。

　　能源輸送通道與開(kāi)發(fā)布局如何調(diào)整

　　正是看到了能源輸送形勢(shì)的變化，《規(guī)劃》將優(yōu)化能源布局作為“十三五”的重點(diǎn)任務(wù)，筆者認(rèn)為，能源布局優(yōu)化與能源輸送通道調(diào)整互為因果，優(yōu)化調(diào)整思路宜遵循以下幾點(diǎn)：

　　一是要防止能源輸送通道重復(fù)建設(shè)，優(yōu)先發(fā)揮存量能源輸送通道的作用，提高存量能源輸送通道的利用效率?！兑?guī)劃》明確提出，要“根據(jù)目標(biāo)市場(chǎng)落實(shí)情況推進(jìn)外送通道建設(shè)，合理確定通道送電規(guī)模”，要“充分挖掘既有電網(wǎng)輸送潛力”。

　　二是能源送受關(guān)系該調(diào)整就調(diào)整，該回收就回收。東部地區(qū)各能源品種的受入通道能夠滿足需求，不僅需謹(jǐn)慎考慮新增受入通道，還應(yīng)根據(jù)送端地區(qū)供需情況變化調(diào)整原有“西電東送”關(guān)系，特別是煤電輸送通道，部分水電外送也可考慮回收，比如三峽水電。

　　三是要慎重研究論證新增跨區(qū)能源輸送通道，即使要新增通道，也要優(yōu)先考慮送受雙方達(dá)成共識(shí)的能源輸送通道，不能“包辦婚姻”?！兑?guī)劃》明確提出，“充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以供需雙方自主銜接為基礎(chǔ)，合理優(yōu)化配置能源資源”。

　　四是大型能源基地開(kāi)發(fā)要量體裁衣，按需發(fā)展。《規(guī)劃》明確提出，“能源資源富集地區(qū)合理控制大型能源基地開(kāi)發(fā)規(guī)模和建設(shè)時(shí)序，創(chuàng)新開(kāi)發(fā)利用模式，提高就地消納比例”。對(duì)于存在產(chǎn)能過(guò)剩和潛在過(guò)剩的傳統(tǒng)能源行業(yè)，“十三五”前期原則上不安排新增項(xiàng)目。對(duì)于新能源，應(yīng)合理把握發(fā)展節(jié)奏，著力消化存量，優(yōu)化發(fā)展增量，大型基地新建項(xiàng)目應(yīng)提前落實(shí)市場(chǎng)空間。

　　結(jié)束語(yǔ)

　　社會(huì)發(fā)展分為多個(gè)階段，不同的階段有不同的特征，需要不同的發(fā)展思路。能源也是一樣，開(kāi)發(fā)布局與通道建設(shè)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況變化適時(shí)調(diào)整。當(dāng)然，調(diào)整需要管理者改變慣性思維，需要協(xié)調(diào)眾多能源企業(yè)、地方政府，還可能要打破現(xiàn)有利益格局，難度巨大。但要看到，不根據(jù)發(fā)展需求適時(shí)做出調(diào)整，未來(lái)面臨的問(wèn)題將更難以解決，付出的代價(jià)將更大。（文丨吳云 國(guó)家電力規(guī)劃研究中心常務(wù)副主任）