直視環(huán)保督察自身短板 兼顧其他監(jiān)督手段

持續(xù)兩年時(shí)間的三批次中央環(huán)保督察日前結(jié)束，累計(jì)完成對(duì)23省市區(qū)的督察，立案處罰15586家污染企業(yè)，罰款7.75億元，立案偵查1154件，行政和刑事拘留1075人，問責(zé)地方官員10426人，約談各級(jí)干部12386人。

此輪環(huán)保督察，覆蓋面廣，被問責(zé)官員逾萬人，規(guī)模空前，成效顯著，有力扭轉(zhuǎn)了環(huán)保領(lǐng)域“執(zhí)法難”的被動(dòng)局面，保障了我國生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)。

環(huán)保督察是符合中國國情的環(huán)保執(zhí)法新機(jī)制。首先，這一執(zhí)法力量背后的權(quán)威由行政級(jí)別更高的部門背書，環(huán)保部在中央支持下展開定期的大檢查，形成巡查制，一旦有地方不合作現(xiàn)象，環(huán)保部立即行動(dòng)，從而形成了自上而下的威懾機(jī)制。其次，環(huán)保督察制是我國正在探索的環(huán)保行政管理領(lǐng)域“垂直領(lǐng)導(dǎo)制”下的一項(xiàng)積極措施，它是打破地方保護(hù)主義、地方“不作為主義”的一把利劍，督察組直接受理或交辦地方群眾的舉報(bào)，促進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域的“全面執(zhí)法、認(rèn)真執(zhí)法、高效執(zhí)法”。此外，鑒于我國執(zhí)法相關(guān)的法律規(guī)定尚不完善，“妨礙執(zhí)法”罪并不適用于專門領(lǐng)域的檢查，支撐執(zhí)法威信的依然是相關(guān)的行政處罰措施，而由最具權(quán)威的部門牽頭督促，可形成多部門聯(lián)動(dòng)和快速反應(yīng)機(jī)制。

然而，盡管環(huán)保督察成效顯著，它卻在運(yùn)轉(zhuǎn)中只能定期行動(dòng)，這意味著它總有一段“間歇期”或“休眠期”，環(huán)保督察期一過，各類被督察糾正過的現(xiàn)象有可能反彈，各類違法違規(guī)行為也可能死灰復(fù)燃。

而要讓自上而下的環(huán)保督察不間斷、多輪次進(jìn)行，不僅在執(zhí)法成本及人力安排上不可取，也會(huì)令一些正常守規(guī)的企業(yè)頻受打擾，不利于企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。如何補(bǔ)足自上而下的環(huán)保督察“間歇期”短板，是一個(gè)需要擴(kuò)張思索的重要問題。解決好這一問題，才能有力鞏固和維護(hù)環(huán)保督察的成果。

正如環(huán)保督察行動(dòng)中大量地聽取群眾舉報(bào)一樣，“間歇期”中應(yīng)重視自下而上的基層監(jiān)督以及輿論監(jiān)督的積極作用?；鶎颖O(jiān)督的方式有舉報(bào)揭發(fā)、訴訟維權(quán)等。暢通舉報(bào)或訴訟渠道、方便舉報(bào)或訴訟程序等基礎(chǔ)制度的建設(shè)，尤為重要。民間環(huán)境保護(hù)組織的積極參與，也是一個(gè)應(yīng)積極考慮的工作方向。

環(huán)保督察依從的是“權(quán)力取向”的原則，服從上級(jí)并接受上級(jí)部門的問責(zé)，這一切體現(xiàn)了權(quán)力序位有致的精神。環(huán)保治理則依從“權(quán)利取向”原則，調(diào)動(dòng)所有利益相關(guān)者的積極性和創(chuàng)造性，共同克服環(huán)保問題及參與環(huán)境治理行動(dòng)，有利于培養(yǎng)和形成環(huán)境利益共同體意識(shí)。

因此，我們一方面在肯定環(huán)保督察的顯著成效之時(shí)，也要直視環(huán)保督察自身之短板，兼顧其他環(huán)保監(jiān)督方法與手段，不可偏廢。生態(tài)文明與綠色家園理想之實(shí)現(xiàn)，需要制度創(chuàng)新，綜合努力。

（作者系西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授）