京津冀及周邊地區(qū)將開展跨地區(qū)環(huán)保機構試點

5月23日，中央全面深化改革領導小組第三十五次會議審議通過了《跨地區(qū)環(huán)保機構試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。

會議指出，在京津冀及周邊地區(qū)開展跨地區(qū)環(huán)保機構試點，要圍繞改善大氣環(huán)境質(zhì)量、解決突出大氣環(huán)境問題，理順整合大氣環(huán)境管理職責，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構。

環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光撰文解釋，所謂跨地區(qū)環(huán)保機構，又稱區(qū)域環(huán)保機構，是指在現(xiàn)有中央環(huán)保機構與各省級環(huán)保機構之間，再增加一層跨越各省級行政單元的環(huán)保機構。

5月24日，環(huán)保部一位官員介紹，《試點方案》目前暫不公開，“試點目前主要在京津冀及周邊地區(qū)開展，暫不涉及其他區(qū)域?！?/p>

補跨區(qū)域環(huán)保機構空白

2016年發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式?！?/p>

2016年11月4日，環(huán)保部部長陳吉寧在接受全國人大常委會委員專題詢問時表示，水和大氣具有很強的流動性，環(huán)境污染和生態(tài)破壞常常以區(qū)域性、流域性的形式表現(xiàn)出來，但是這種污染的空間分布又和行政區(qū)劃不一致，所以建立跨行政區(qū)的區(qū)域、流域的環(huán)保機構至關重要。

陳吉寧稱，盡管環(huán)保部門在推動區(qū)域和流域管理方面也取得一些成效，一些地方政府因為各自的發(fā)展階段、利益訴求不完全一致，各自為政，導致各地在環(huán)保目標、政策標準、執(zhí)法尺度方面難以統(tǒng)一?，F(xiàn)有的協(xié)調(diào)機制也比較松散，缺乏強有力的支撐，權威性不足。

中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅對21世紀經(jīng)濟報道分析，現(xiàn)有的“區(qū)域協(xié)調(diào)機制”除特殊應急情況下，在現(xiàn)行行政體制下難以真正有效發(fā)揮作用。

以落實“大氣十條”為例，京津冀及周邊地區(qū)、長三角和珠三角已經(jīng)建立了區(qū)域大氣污染防治領導小組聯(lián)席會議制度。

這些聯(lián)席會議由區(qū)域內(nèi)各?。▍^(qū)、市）人民政府和國務院有關部門參加，通過定期領導小組會議和辦公室工作會議兩種主要形式，研究協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)突出環(huán)境問題，并組織實施環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施。聯(lián)席會議還負責通報區(qū)域大氣污染防治工作進展，研究確定階段性工作要求、工作重點與主要任務。

王毅認為，“從過往環(huán)保系統(tǒng)及相關領域的類似聯(lián)席會議的管理效果來看，一方面，作為臨時性的協(xié)調(diào)議事機制，其能否科學有效決策存在疑問；另一方面，由于不屬于常設機構和缺少利益相關方參與，即使產(chǎn)生決策而能否實施也有很大的不確定性，所以這種聯(lián)席會議制度的效果并不理想?！?/p>

此外，環(huán)保部下面還有六大環(huán)保督查中心?！岸讲橹行膶儆诃h(huán)保部的派出機構，是事業(yè)單位編制，不具有直接的行政管理職能，無法擔任區(qū)域協(xié)調(diào)的重任?！蓖跻阏f。

相關法律亟待完善

環(huán)保部前述官員透露，《試點方案》比較宏觀，只提供了改革的思基本路，包括跨地區(qū)環(huán)保機構的三定方案等在內(nèi)的具體的實施方案還要進一步制定。

他進一步解釋，新的跨地區(qū)環(huán)保機構不會影響環(huán)保督查中心的存在，這兩個機構各司其職，獨立存在。

跨地區(qū)環(huán)保機構當前急需解決的一大問題是缺少制度化的法律授權。夏光認為，這一機構應該是一個強勢的、實體性的執(zhí)行機構，不是一般性的協(xié)調(diào)機制，要有法定授權，可以審批、環(huán)評、審查、檢查以及實施環(huán)保項目。

具體來說，針對區(qū)域和流域性環(huán)境問題，《環(huán)境保護法》提出“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”。

《大氣污染防治法》也有專章描述“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，正在審議《水污染防治法修正案（草案）》中也增加了建立流域水環(huán)境保護聯(lián)動協(xié)調(diào)機制的條款。但是，并沒有具體的體制性安排。

王毅提出，解決區(qū)域和流域性的環(huán)境問題，必須建立可操作的制度安排。一是制定區(qū)域或流域環(huán)境保護法律法規(guī)，如“京津冀地區(qū)大氣污染防治特別法”；二是在探索建立區(qū)域或流域環(huán)境管理機構時，必須將其作為未來環(huán)保大部門體制的派出機構，統(tǒng)籌行使相應的管理職權。

“今年2月6日中央全面深化改革領導小組會議通過的《按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構試點方案》提出的按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構，那么它與《試點方案》所提的跨地區(qū)環(huán)保機構之間有沒有職能上的重疊？這涉及到整個環(huán)保大部制改革的問題?！蓖跻阏J為，機構的縱向改革與橫向改革也需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。