在新形勢下關于光伏發(fā)電市場監(jiān)管的思考

　　近年來，尤其是2013年《國務院關于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕24號)下發(fā)以來，我國光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，不但在節(jié)能減排，低碳環(huán)保方面發(fā)揮重要作用，而且整個產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)在國民經(jīng)濟發(fā)展和結構化轉型中占據(jù)重要位置。然而，隨著近年來電力供需形勢變化，以及國家指標、補貼等政策的階段性調(diào)整，光伏發(fā)電等新能源行業(yè)出現(xiàn)了投資過熱的情況，政策預期不確定引發(fā)了行業(yè)一系列波動，市場秩序也隨之受到影響。在此，筆者結合監(jiān)管機構在市場一線觀察和發(fā)現(xiàn)的有關情況，談一下新形勢下加強光伏市場監(jiān)管的有關思考。

　　光伏產(chǎn)業(yè)政策推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了良好成效

　　進入21世紀以來，能源革命進程加快，能源革命的走向決定著未來能源發(fā)展的方向，也是宏觀經(jīng)濟轉型發(fā)展的重要載體。光伏等新能源產(chǎn)業(yè)作為能源革命不可或缺的一環(huán)，受到國家政策的大力支持，發(fā)展取得了明顯成效。

　　1.經(jīng)過近十年發(fā)展，國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成健全的產(chǎn)業(yè)體系，在全球產(chǎn)業(yè)鏈占據(jù)主導地位。電池片、組件在定價和技術標準領域掌握了相當?shù)脑捳Z權，在“一帶一路”戰(zhàn)略引導下，我國光伏企業(yè)“走出去”步伐也在不斷加快，縱觀全國各行業(yè)，這種優(yōu)勢的主導地位除了高鐵之外在光伏等新興產(chǎn)業(yè)也得以實現(xiàn)。

　　2.光伏產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟“穩(wěn)增長、促發(fā)展”提供重要支撐。隨著光伏產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展壯大，對GDP保障和就業(yè)拉動作用愈加重要，對電纜、鋼鐵、水泥等行業(yè)的集成和拉動效果也非常明顯。據(jù)估算，2016年光伏行業(yè)總產(chǎn)值達3500億元以上，影響就業(yè)人口以百萬計，產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展為穩(wěn)定和完善宏觀經(jīng)濟提供重要支撐。

　　3.行業(yè)完成了從亂到治的過渡，逐步進入到良性發(fā)展階段。光伏行業(yè)已經(jīng)逐步摘下被詬病的“高耗能、高污染”帽子，主要設備商、組件生產(chǎn)商技術進步明顯，管理日趨規(guī)范，單晶和多晶電池產(chǎn)業(yè)化效率分別達到了19.8%和18.3%，高效電池達到了21%和19%，光伏發(fā)電能效優(yōu)勢已充分體現(xiàn)。

　　4.“光伏+”模式有效實現(xiàn)各類社會經(jīng)濟資源的綜合利用。一方面分布式光伏打破傳統(tǒng)的能源集中供應模式，實現(xiàn)了電力供應和需求精確對接，使閑置屋頂資源產(chǎn)生價值同時，也節(jié)省全社會輸配電網(wǎng)投資成本。今年夏季合肥、嘉興等分布式光伏裝機規(guī)模較大城市，在用電負荷創(chuàng)歷史新高情況下，未進行大規(guī)模電網(wǎng)改造和需求側管控措施就安然度過夏季高溫，光伏頂峰的作用初步顯現(xiàn)。另一方面，從各能源結構特性看，只有光伏適合建造在荒漠、荒坡、廢棄土地之上，并且可以采用漁光互補、農(nóng)光互補等多種形勢，體現(xiàn)廢棄土地資源綜合利用的良好效果。

　　新興行業(yè)發(fā)展過程中不可避免遇到若干問題

　　隨著行業(yè)發(fā)展持續(xù)規(guī)?；?，作為新興產(chǎn)業(yè)，光伏發(fā)電發(fā)展的物質基礎與電網(wǎng)運營、政府政策等上層建筑的碰撞不可避免地進入了行業(yè)陣痛期。2015年以來，隨著補貼拖欠的持續(xù)化以及相繼啟動的兩輪補貼下調(diào)政策，產(chǎn)業(yè)投資冷熱不均情況凸顯，企業(yè)經(jīng)營狀況惡化;隨著光伏電站接入規(guī)模的不斷擴大，電網(wǎng)安全穩(wěn)定運營的壓力也逐漸顯現(xiàn);同時較低的行業(yè)技術門檻，在吸引了多元化的社會投資，激發(fā)市場活力同時，也在一定程度上擾亂了市場秩序。具體分析而言，行業(yè)主要存在幾個方面問題：

　　1.電力供需形勢的變化給各類專項規(guī)劃之間的有序銜接帶來挑戰(zhàn)。表現(xiàn)在光伏等專項新能源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃銜接性有待進一步提高。近階段，中西部部分地區(qū)限電嚴重，隨著電力供需形勢持續(xù)放緩和傳統(tǒng)能源直接交易放開，西部以及特高壓交直流落點區(qū)域的限電風險會加大，一方面西部各省燃煤火電可以利用成本優(yōu)勢鎖定用戶搶發(fā)多發(fā)，進一步增加了可再生能源的限電風險;另一方面交易規(guī)模擴大意味著跨省跨區(qū)送電規(guī)模的擴大，西部發(fā)電過剩的風險或會加快傳遞到中東部省份，中東部區(qū)域新能源限電勢頭已經(jīng)初步顯現(xiàn)。

　　2.項目開發(fā)和建設秩序有待進一步完善。一是部分項目指標分配機制不透明。市場主體盲目投資項目，導致部分省市項目備案甚至并網(wǎng)容量遠超過國家下達的規(guī)模指標。二是并網(wǎng)標準不明確。如2016年6月30日后并網(wǎng)光伏項目電價下調(diào)，很多公司搶“630”前并網(wǎng)，并網(wǎng)標準的不一致導致了部分項目存在不按備案規(guī)模和標準建設等情況。三是電網(wǎng)接入管理不規(guī)范。雖然國家能源局印發(fā)了分布式電源監(jiān)督管理有關規(guī)范文件，但是實際操作中各電力企業(yè)對有關流程、時間節(jié)點的要求執(zhí)行不一;部分外線送出項目也在一定程度上存在了“三指定”現(xiàn)象。四是仍然存在一定倒賣路條的情況，變相提高了項目開發(fā)建設成本。

　　3.補貼拖欠問題影響行業(yè)良性發(fā)展。據(jù)國家發(fā)展改革委統(tǒng)計口徑顯示，目前可再生能源補貼資金缺口600億元左右。近期第六批可再生能源補貼資金陸續(xù)到賬緩解了部分企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)金流緊張情況，本批項目基本上在2105年1月前并網(wǎng)，運行后兩年甚至更久才拿到補貼;仍然還有很多項目并未進入本批補貼目錄，甚至要等下一批補貼發(fā)放才可以拿到補貼。根據(jù)調(diào)研了解到，補貼拖欠一年，相當于標桿電價下調(diào)5分錢，對企業(yè)現(xiàn)金流影響很大，不利于光伏發(fā)電投資良性發(fā)展，不利于高效組件、柔性支架、儲能等新技術在電站的應用。

　　4.市場秩序不規(guī)范，監(jiān)管缺位。市場主體增加，導致光伏電站投資建設和運營中的問題不斷出現(xiàn)。媒體在光伏扶貧電站品質、光伏電站土地性質、光伏指標倒賣等方面都爆出過負面影響的事件或新聞。由出現(xiàn)的這些問題我們可以發(fā)現(xiàn)，光伏發(fā)電行業(yè)監(jiān)管依據(jù)的法規(guī)和標準缺失，保障性收購、項目并網(wǎng)甚至光伏扶貧等政策缺少配套文件;監(jiān)管責任不清晰，監(jiān)管執(zhí)法主題不明確，能源監(jiān)管機構和地方行業(yè)主管部門聯(lián)動機制沒有完全建立。2016年12398能源監(jiān)管投訴舉報熱線接受的信息中，涉及光伏領域投訴舉報明顯增加。

　　加強監(jiān)管的幾點建議

　　《可再生能源利用“十三五”發(fā)展規(guī)劃》《太陽能利用“十三五”發(fā)展規(guī)劃》陸續(xù)頒發(fā)，明確了未來光伏等太陽能利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本趨勢，并且將結合能源互聯(lián)網(wǎng)和電改的蓬勃興起，在光伏+儲能微網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)運維、售電+合同能源管理等領域創(chuàng)造廣闊發(fā)展空間。下一步，政府主管部門以及監(jiān)管部門要創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境和政策環(huán)境，推動光伏行業(yè)乃至整個電力行業(yè)轉型升級，主要建議如下：

　　1.加強規(guī)劃銜接以及產(chǎn)業(yè)政策落實情況管理。一是統(tǒng)籌編制國家和地方政府各級能源規(guī)劃和專項規(guī)劃，并加強規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)測。二是指標分配機制落實，各地指標分配公開透明，遏制企業(yè)明顯的違規(guī)炒路條等。三是加強對“領跑者”基地等國家能源局審批的重點項目后評估，比如企業(yè)是否按照中標承諾的條件建設運營，地方政府是否履行招標承諾等。

　　2.建立透明合理的補貼價格調(diào)整機制。補貼降價周期不在于長短，而應該給市場主體合理預期，避免搶裝情況(導致組件無論好壞都無差別短時間搶購，優(yōu)質產(chǎn)品體現(xiàn)不了市場價值)。一次性大幅度集中降價不利于引導行業(yè)合理預期。建議建立合理規(guī)范的調(diào)價機制，進一步明確并公開補貼降價政策的決策依據(jù)，引導市場主體合理規(guī)劃，有序發(fā)展。如設定2016年、2017年、2018年前降幅的明確預期，設置觸發(fā)調(diào)價周期的邊界條件(“領跑者”投標均價、各省普通地面電站競價結果取值、組件市場價等)作為參考，以此來科學合理推動光伏產(chǎn)業(yè)逐步擺脫對補貼的依賴。

　　3.加強新能源(光伏)市場運行情況監(jiān)管。一是加強市場成本價格變動情況監(jiān)測。加強對投標價格、建設成本監(jiān)測，及時上報國家能源局，作為行業(yè)政策調(diào)整的依據(jù)。二是加強保障性收購監(jiān)管。重點是保障小時數(shù)執(zhí)行以及保障小時數(shù)之上部分電量的交易監(jiān)管。三是并網(wǎng)接入監(jiān)管。各地能源主管部門和派出能源監(jiān)管機構依據(jù)國家能源局的分布式電源監(jiān)管辦法制定監(jiān)管實施細則，明確接入技術標準，加強接入服務，反工程壟斷等監(jiān)管。

　　4.出臺推動優(yōu)質自發(fā)自用分布式項目政策。在大規(guī)模電力市場化背景下，光伏與傳統(tǒng)能源競爭的最大優(yōu)勢就是靈活性和貼近負荷中心，靠節(jié)省輸配電成本來提高自身的價格競爭力。建議一是加大對高比例自發(fā)自用分布式項目、貼近負荷中心的全額上網(wǎng)分布式項目(提前布局未來的園區(qū)或者配網(wǎng)內(nèi)直接交易)的支持力度，針對此類項目在補貼政策、并網(wǎng)接入、稅收等方面都給予一定的特殊政策傾斜。推動分布式直接交易的市場機制建設。二是針對110或者35千伏以下配網(wǎng)，指定過網(wǎng)費審核標準，結合售電側改革，建立直接交易的市場模式。

　　5.加強發(fā)電業(yè)務許可證歸口管理。通過緊把發(fā)證關口，確保土地、環(huán)保、電網(wǎng)等支持性文件的規(guī)范性和完整性，確保發(fā)電運營平穩(wěn)有序。