垃圾發(fā)電廠爭議：管制技術(shù)約束

近年來，多地發(fā)生了反對垃圾焚燒發(fā)電廠的群眾聚集，一些地方還爆發(fā)了警民沖突。迄今為止，輿論的爭吵仍然還陷在“民眾科學(xué)素質(zhì)低”或“政府環(huán)境監(jiān)管不受信任”的爭吵淤泥里不能自拔，以至于忽視了形成這一問題的兩大核心要素：

價格扭曲造成的居民過度消費需求：長期以來，垃圾處理和環(huán)境污染社會成本沒有完整、真實的反應(yīng)在居民的生活成本中，這造成的價格扭曲使得居民過度產(chǎn)生垃圾、過度要求環(huán)境清潔。

兩種政策的政治、行政和財政結(jié)構(gòu)性差異帶來的政府政策偏好：滴入式和分布式政策——包括強制垃圾分類、垃圾稅費區(qū)別化征收、日常官民溝通——行政邊際成本高昂，但收益難以度量；因此此類政策的成果難以體現(xiàn)在官員的績效考核中。相形之下，集中式項目型政策——如垃圾焚燒廠——政績和成果顯著而易考核、行政邊際成本低。即便不考慮尋租和晉升機制激勵下的政企合謀，政府也會很自然的偏好“集中式項目型政策”。

正是居民過度消費需求和政府政策偏好的強烈碰撞，才發(fā)生了圍繞“垃圾焚燒發(fā)電廠”的沖突。而這一現(xiàn)象正說明了“管制”作為一種技術(shù)，其技術(shù)邊界的約束效應(yīng)正在激勵著政府的政策選擇偏好。

一、垃圾費的過低和扭曲讓居民既要肆意產(chǎn)生垃圾，又不要垃圾處理項目——無論是填埋或者焚燒。

一方面，現(xiàn)在的垃圾收費價格低的離譜，遠沒有體現(xiàn)垃圾的處理成本，更沒有體現(xiàn)居民產(chǎn)生的垃圾對我們以及子孫的生存環(huán)境帶來的高昂成本。更沒有以垃圾產(chǎn)生量多少、不同類別垃圾的比例來對居民征收垃圾費，使得少產(chǎn)生垃圾的補貼多產(chǎn)生垃圾的激勵——這往往也是劫貧濟富的。試問，任何一個正常人、理性人，有什么意愿去控制自己扔多少垃圾、每種垃圾每月扔多少？有什么經(jīng)濟機制能夠激勵相關(guān)垃圾處理和分類技術(shù)的研發(fā)和進步？

另一方面，有沒有垃圾處理項目和政策、什么樣的垃圾處理項目和政策完全不直接影響居民的垃圾費和生活成本。離垃圾處理設(shè)施遠的居民沒有交更高的垃圾運輸費。試問，在這樣一個無論有沒有垃圾處理設(shè)施、哪里有垃圾處理設(shè)施，我都可以隨便扔垃圾還不用付出代價的環(huán)境下，任何一個正常人、理性人怎么可能有意愿忍耐一個可能產(chǎn)生環(huán)境影響的垃圾處理項目在自己附近？

二、政策收益和邊際行政成本差異導(dǎo)致政府偏好“大項目、集中式政策”。

我們常常批評政府，為什么不做好垃圾分類收集、垃圾分類收費的工作，而在垃圾分類水平低下的背景下卻熱衷于上垃圾焚燒發(fā)電廠。有朋友說，我國不進行對居民垃圾分類進行嚴厲管制、分類分級收費是因為行政執(zhí)行力差。這樣的認知是錯誤的。只要看看我國對“計劃生育政策”、工業(yè)園三通一平等轉(zhuǎn)增側(cè)的執(zhí)行力度，就可以知道，我國無論對分散式管理還是集中式管理，都有極強的行政執(zhí)行能力。

但問題在于，我國行政沒有意愿做好強制垃圾分類收集、分類分級收費，我國的整個制度框架對生活垃圾的分布式管制沒有激勵設(shè)計。

要求居民對自己的生活垃圾分類，并設(shè)計能有效強制居民根據(jù)垃圾類別分類扔垃圾、根據(jù)居民垃圾類別和級別分別按量收費。這在政治上、行政上和財政上都是極不討好的“正確政策”。

政治上，要求居民強制分離垃圾、每周每種垃圾只固定收集若干次、按照垃圾的種類、對環(huán)境的危害、處理難度分別收費并大幅提高費率和罰款力度，這造成的民眾政治反彈，不亞于“建垃圾焚燒廠帶來的鄰避效應(yīng)”。因此即便從維穩(wěn)的角度，垃圾強制分類分級收費也沒有優(yōu)于垃圾焚燒發(fā)電廠的政策。

行政上，垃圾分類處理收費政策的邊際行政成本極高；相反，建垃圾焚燒發(fā)電廠的邊際行政成本很低。要做好強制居民垃圾分類、不分類嚴厲罰款、按分類分級收費，這要求政府對垃圾處理這一項行政工作，配備大量基層執(zhí)行和監(jiān)督人員，并且賦予這些人員一定的“執(zhí)法權(quán)”和“監(jiān)督執(zhí)法權(quán)”。這些執(zhí)行人員要對每家每戶的垃圾分類進行監(jiān)管。相反，相比以千家萬戶作為監(jiān)管對象的垃圾分類管制，垃圾焚燒發(fā)電廠政策以幾個“垃圾發(fā)電廠”為監(jiān)管對象的政策，這種監(jiān)管需要的人力少得多、行政難度也低得多。

對財政來說，垃圾分類處理和收費政策與垃圾焚燒發(fā)電廠相比，后者的優(yōu)勢更明顯。對垃圾焚燒發(fā)電廠的財政投入，是對“reproductivecapital”的投入，有助于拉動經(jīng)濟增長，使得財政投入不會只成為投入，而成為一種投資，這樣的財政投入帶來的地方債并不會給政府帶來壓力。而對垃圾分類的投入?yún)s難以直接產(chǎn)生拉動經(jīng)濟增長的作用，使得財政投入就是投入。

總之，政治上沒有優(yōu)勢，行政和財政上劣勢明顯，這是為什么“垃圾分類分級收集、處理和收費”政策遠沒有“大型垃圾發(fā)電廠”得到政府青睞的原因。而究其根本，正在于分布式管制所依賴的軟硬技術(shù)的落后。

例如，我們對于居民垃圾分類的監(jiān)督和出發(fā)，必須依賴于建立一支常設(shè)的、龐大的垃圾分類收費大隊；相反，垃圾焚燒廠的污染排放，只要有24小時的污染監(jiān)測設(shè)備就可以了。再比如，居民分類必須自己學(xué)習(xí)分類知識、自己執(zhí)行分類，而沒有技術(shù)能自動分離分類各種居民垃圾。這些技術(shù)的缺失，使得分布式政策的成本極高，在集中式政策面前毫無優(yōu)勢。

因此，歸根結(jié)底，我們要從財政上，對分布式政策所依賴的技術(shù)進行補貼。而在制度上，要讓分布式政策的設(shè)計、執(zhí)行和效果進入“晉升考核體系”。否則，我國在很多重大公共管理問題上，永遠會被鎖在“大項目高歌猛進，但因為分布式政策缺失而效率低下、政治爭議巨大”的泥沼中。