光伏用地“九龍治水” 31名代表委員聯(lián)名獻言獻策

2016年、2017年至今，為了扶持光伏產(chǎn)業(yè)，化解其發(fā)展過程中遇到的困難，國家能源局等管理部門不僅啟動了“領(lǐng)跑者計劃”以促進產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新，還出臺了“綠色電力證書”，以及遏制“棄光限電”的一系列新政。但與此同時，仍然有一些因素，困擾著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其中，關(guān)于光伏項目用地管理，就是飽受詬病的一項。

光伏用地“九龍治水”31名代表委員聯(lián)名獻言獻策

光伏發(fā)電項目的用地管理和稅收，是電站建設(shè)過程中繞不開的兩大環(huán)節(jié)。近日，多位政協(xié)委員、人大代表都建議進一步修訂光伏用地相關(guān)政策，如解決光伏用地交叉管理、清晰界定“建設(shè)用地”屬性等，同時他們也期待耕地占用稅及土地使用稅征稅標(biāo)準(zhǔn)更統(tǒng)一。

土地由多個部門協(xié)調(diào)管理

據(jù)了解，我國土地共有12個一級類、57個二級類；林地中又有8個一級類、13個二級類。在我國，國土、林業(yè)部門沒有完全實現(xiàn)統(tǒng)一管理，因此要確認(rèn)某塊具體土地的性質(zhì)，光伏公司要分別向兩個部門同時獲得信息。除了國土、林業(yè)部門外，各企業(yè)在打算動工建電站前還要向農(nóng)業(yè)、水利、規(guī)劃等確認(rèn)該地塊相應(yīng)情況，項目投資開發(fā)周期也由此延長。

另一方面，目前光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目建設(shè)，若占用農(nóng)用地就要按“建設(shè)用地”管理規(guī)定執(zhí)行。多家光伏企業(yè)管理層也表示，光伏發(fā)電屬工業(yè)項目，工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)為60元/平方米，即4萬元/畝。如照此對光伏陣列面積征收，會影響光伏發(fā)電項目收益率，阻礙光伏產(chǎn)業(yè)平價上網(wǎng)的趨勢和速度。

全國政協(xié)委員、協(xié)鑫集團董事長朱共山在最新的一項提案指出，“目前，河南、山東、天津、青海等省份已明確要求光伏發(fā)電項目用地涉及一般農(nóng)用地的，必須辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)?！?/p>

他認(rèn)為，當(dāng)前很多地區(qū)存在土地性質(zhì)劃為一般農(nóng)林用地，但實際不能耕種、利用率低；部分可耕種但常遇干旱、洪澇等自然災(zāi)害的農(nóng)林用地，也不能保障農(nóng)林業(yè)發(fā)展。在這些農(nóng)林用地上發(fā)展光伏電力，不改變土地性質(zhì)和面貌，農(nóng)民也可以通過租金、發(fā)電收入等方式增收，應(yīng)鼓勵放開光伏項目使用一般農(nóng)林地，而非限制。

朱共山建議，對土地“占用”應(yīng)詳細標(biāo)準(zhǔn)界定，修訂國土5號文相關(guān)條款。光伏發(fā)電項目用地中除辦公用房、升壓站、廠區(qū)路面硬化用地屬于建設(shè)用地外，其他光伏組件陣列，不改變原有土地類型，對土地沒有破壞，不按建設(shè)用地管理。

不過，現(xiàn)在讓國家有關(guān)部門盡快改變用地性質(zhì)并不容易，可能需要深入考察調(diào)研、收集地面電站用地的更多數(shù)據(jù)和情況，并確認(rèn)光伏電站用地是否如企業(yè)所說的“不占用”、“多能互補”。當(dāng)然從實際情況看，光伏組件最低離開水面或者地面的高度是2米以上，對農(nóng)漁林業(yè)的生產(chǎn)影響不大，農(nóng)民可種植各種經(jīng)濟作物如果樹、茶樹等。

稅收不統(tǒng)一

而光伏用地的稅收標(biāo)準(zhǔn)也是代表們的核心議題。

《耕地占用稅暫行條例》明確，“人均耕地不超1畝的，單位稅額為每平方米10—50元”，依次類推，各地稅務(wù)部門具有5倍的調(diào)整空間。而城鎮(zhèn)土地使用稅則采用差別定額稅率，大城市1.5元—30元，中等城市1.2元—24元，小城市0.9元—18元，縣城、建制鎮(zhèn)及工礦區(qū)0.6元—12元，各地稅務(wù)部門在規(guī)定的稅額幅度內(nèi)自行確定稅率，可調(diào)整幅度為20倍。

目前，各地區(qū)的稅收標(biāo)準(zhǔn)不一致，造成了光伏企業(yè)的投資回報率測算難度加大。以耕地占用稅為例，河南的稅額為22元/平方米、內(nèi)蒙的為25元/平方米，甘肅和江蘇分別又是12元/平方米、20元/平方米。對于光伏電站征收的土地使用稅，又從每平方米0.6元到12元不等，光伏電站投資企業(yè)把控投資風(fēng)險不易，影響操作的積極性。

人大代表、晶龍實業(yè)集團董事長靳寶芳也在提案中寫道，實施光伏扶貧的過程中，一些地方性缺陷對光伏扶貧造成了阻礙。較高土地使用稅導(dǎo)致光伏發(fā)電成本上升，也不利于光伏發(fā)展。他認(rèn)為，光伏扶貧作為一種精準(zhǔn)扶貧的方式，首先要完善光伏補貼政策，或優(yōu)先對扶貧項目進行補貼，確保人民群眾的利益；其次要加強電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提升輸送能力；而政府方面也需對光伏電站土地使用稅作出明確指引與規(guī)定，并且對光伏電站建設(shè)用地進行稅金減免或優(yōu)惠。

朱共山也在名為《關(guān)于理順光伏項目用地管理、土地稅費等問題的建議》(下稱“光伏建議”)這一提案中談及了稅收問題。而上述光伏建議也獲能源、科技界多達31位政協(xié)委員的聯(lián)合署名并做提報。

航禹太陽能執(zhí)行董事丁文磊也表示，雖然各大光伏公司都望在土地審查及稅額征收過程中獲得政府支持，但在國家沒有改變現(xiàn)有用地政策的情況下，企業(yè)也應(yīng)繼續(xù)合規(guī)利用現(xiàn)有土地，拿到完整的報批手續(xù)、精準(zhǔn)測算投資回報率后再展開電站建設(shè)，不應(yīng)違規(guī)操作。