光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展要破除三大困擾

《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》指出，2020年，我國太陽能發(fā)電規(guī)模達(dá)到110GW以上。截至2016年底，我國光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)容量77.42GW，位居全球第一。雖然光伏行業(yè)發(fā)展快速，但全國政協(xié)常委、正泰集團(tuán)董事長南存輝在接受中華工商時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，光伏行業(yè)還存在一些障礙。據(jù)了解，他今年提交的關(guān)于光伏的提案占據(jù)很大比例。對于光伏，南存輝道出了三大困擾。

地方政策與國家政策有待一致

“光伏行業(yè)的地方政策與國家政策不符，導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位?！蹦洗孑x告訴記者，最低保障發(fā)電小時(shí)不落實(shí)，不僅導(dǎo)致企業(yè)虧損，嚴(yán)重?fù)p害了社會各界對新能源事業(yè)發(fā)展的信心和積極性，還影響了國家節(jié)能減排工作的開展。

這份提案涉及的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，國家發(fā)改委、國家能源局下發(fā)文件核定了光伏發(fā)電重點(diǎn)地區(qū)最低保障收購年利用小時(shí)數(shù)在1300-1500小時(shí)之間。但是，目前只有河北、新疆、寧夏等省區(qū)出臺了保障性收購小時(shí)數(shù)，河北最低小時(shí)數(shù)為1400小時(shí)，寧夏為900小時(shí)，新疆為500小時(shí)，甘肅為400小時(shí)。只有河北省達(dá)到了國家的要求，其余三省區(qū)都沒有達(dá)到，而且與《通知》要求的額度相差甚遠(yuǎn)。

據(jù)國家能源局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年，西北五省（區(qū)）光伏電站利用小時(shí)數(shù)1151小時(shí)，棄光電量70.42億千瓦時(shí)，棄光率19.81%。其中，新疆、甘肅棄光率達(dá)32.23%、30.45%。

他并不諱言，西部地區(qū)“棄光限電”現(xiàn)象嚴(yán)重，制約我國光伏產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

為了解決上述問題，南存輝建議國家發(fā)改委、能源局加強(qiáng)對光伏發(fā)電全額保障性收購執(zhí)行情況的監(jiān)管和考核，定期對可再生能源發(fā)電全額保障性收購情況進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管；加快出臺《可再生能源電力配額管理辦法》，明確電網(wǎng)企業(yè)必須優(yōu)先、全額收購非水電可再生能源，地方政府承擔(dān)消納配額的義務(wù)，制定考核體系與獎懲制度，并通過經(jīng)濟(jì)處罰等相關(guān)措施，保障配額制實(shí)施到位；推進(jìn)電力市場化改革，建立合理的調(diào)峰補(bǔ)償機(jī)制，通過省際間互濟(jì)、火電機(jī)組深度調(diào)峰、自備電廠參與調(diào)峰等措施，統(tǒng)籌安排發(fā)電計(jì)劃，優(yōu)先保障新能源上網(wǎng)。

合理界定農(nóng)光互補(bǔ)用地性質(zhì)

另外，南存輝將“農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目用地性質(zhì)”視為第二大困擾。農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目用地均按照建設(shè)用地管理，將大幅增加用地成本，導(dǎo)致此類項(xiàng)目無法盈利，這與光伏電站的發(fā)展趨勢及國家鼓勵支持清潔能源政策不相符合。

這份提案顯示，根據(jù)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》的規(guī)定，光伏發(fā)電項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，可按原地類認(rèn)定，用地允許以租賃方式取得。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地均按建設(shè)用地管理。然而，中東部省份基本無戈壁、荒漠、荒草地等未利用地，而包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等均屬于農(nóng)用地。

南存輝表示，國土資源部去年11月發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》明確光伏發(fā)電站項(xiàng)目使用未利用地布設(shè)光伏方陣的，可按原地類認(rèn)定和管理。但還未明確農(nóng)、漁、林光互補(bǔ)光伏發(fā)電項(xiàng)目可使用的土地性質(zhì)，各地市、縣國土局因缺少執(zhí)行依據(jù)，不愿出具相關(guān)審批文件，對農(nóng)光、林光互補(bǔ)項(xiàng)目的開展帶來很大困擾。

對此，南存輝建議，國土資源部盡快出具光伏用地指導(dǎo)性意見，明確光伏地面電站可以使用的土地性質(zhì)，允許利用園地、養(yǎng)殖水面、劣質(zhì)耕地等建設(shè)農(nóng)光互補(bǔ)發(fā)電項(xiàng)目。項(xiàng)目不占用基本農(nóng)田、林業(yè)生態(tài)保護(hù)紅線、不改變土地性質(zhì)，且提升土地的立體、綜合開發(fā)價(jià)值的，按農(nóng)用地管理。

各地稅收操作需統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

同時(shí)，他的另一份提案建議，對于農(nóng)光互補(bǔ)類項(xiàng)目，建議稅務(wù)部門出臺征收土地使用稅方面政策。他認(rèn)為，目前對于農(nóng)光互補(bǔ)類項(xiàng)目，稅務(wù)部門在征收土地使用稅方面尚未出臺明確的政策，各地規(guī)范缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，操作隨意性較大。由于對征收區(qū)域、范圍的理解不同，有些地區(qū)按一般項(xiàng)目以傳統(tǒng)辦法征收土地使用稅。

他表示，目前，各個省份都根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出臺了土地使用稅實(shí)施辦法，不同省份、不同城市等級、不同土地等級征稅標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同。例如，青海土地使用稅率僅0.6元/平方米/年，而東部省份的土地使用稅率從3-12元/平方米/年不等。由于項(xiàng)目占地面積較大，高額的土地使用稅直接影響項(xiàng)目的盈利水平與維持能力，阻礙了光伏發(fā)電新模式的探索與發(fā)展。

據(jù)悉，南存輝在2016年提案中就農(nóng)光互補(bǔ)類項(xiàng)目土地使用稅問題，提出“對于農(nóng)光互補(bǔ)類項(xiàng)目，以用地的畝產(chǎn)效益為指標(biāo)，將畝產(chǎn)效益提升且未改變土地性質(zhì)的用地劃定為農(nóng)用地，免繳土地使用稅”。

南存輝告訴記者，財(cái)政部在提案答復(fù)函（財(cái)稅金融類220號）中提到，“光伏發(fā)電企業(yè)租用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地進(jìn)行光伏發(fā)電，改變了土地專門用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用途，不能適用免稅政策”。

在南存輝看來，農(nóng)光互補(bǔ)類項(xiàng)目利用荒山、荒坡等未利用地和低效閑置土地的立體空體空間發(fā)電，光伏框架下的土地仍直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并沒有改變土地用途，而且通過集中治理優(yōu)化，提高了原有土地畝均產(chǎn)值和使用效益，是集約節(jié)約利用土地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的典型。

對此，南存輝建議，請對于農(nóng)光互補(bǔ)類項(xiàng)目，以用地的畝產(chǎn)效益為指標(biāo)，將畝產(chǎn)效益提升且未改變土地性質(zhì)的用地劃定為農(nóng)用地，免繳土地使用稅；國家稅務(wù)總局參照《關(guān)于電力行業(yè)征免土地使用稅問題的規(guī)定》，盡快出臺光伏電站的土地使用稅優(yōu)惠政策。對于落入城鎮(zhèn)工礦區(qū)的范圍的光伏電站，將太陽板覆蓋部分列入免征范圍，只針對升壓站、變電站、太陽板支架部分進(jìn)行“點(diǎn)征”，更好的扶持光伏發(fā)電應(yīng)用的大規(guī)模推廣。