解讀《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》

:與以往的五年規(guī)劃相比有什么不同？

以往五年規(guī)劃都是在能源長期供應(yīng)緊張的形勢(shì)下來安排設(shè)計(jì)的，主基調(diào)就是擴(kuò)能保供，保障能源需求。

在“十三五”新的形勢(shì)下，保供應(yīng)已經(jīng)不是我國能源發(fā)展的重點(diǎn)和主要矛盾了，而是如何提高能源發(fā)展的質(zhì)量和效益，規(guī)劃重點(diǎn)從保供應(yīng)轉(zhuǎn)到了增效益，這是與以往五年規(guī)劃最大的不同。同時(shí)“十三五”規(guī)劃堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，集中體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型變革、創(chuàng)新發(fā)展等新特點(diǎn)。轉(zhuǎn)型變革、創(chuàng)新發(fā)展這八個(gè)字成為“十三五”能源發(fā)展的主旋律。

在能源發(fā)展的理念和任務(wù)方面，面對(duì)新形勢(shì)、新要求，《規(guī)劃》突出了三個(gè)落到實(shí)處，一是貫徹五大發(fā)展理念，把能源發(fā)展的“四個(gè)革命、一個(gè)合作”戰(zhàn)略思想落到實(shí)處。二是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要要求，把建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系任務(wù)落到實(shí)處。三是按照中央關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，把“三去、一降、一補(bǔ)”在能源領(lǐng)域的具體任務(wù)落到實(shí)處。

在能源發(fā)展指導(dǎo)思想方面，《規(guī)劃》提出四個(gè)“著力”，分別是著力優(yōu)化能源系統(tǒng)，著力補(bǔ)齊能源發(fā)展短板，著力培育新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，著力提升能源普遍服務(wù)水平。通過這四個(gè)著力，為全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)的能源保障。

在政策取向方面，《規(guī)劃》提出統(tǒng)籌能源生產(chǎn)和消費(fèi)，兼顧能源發(fā)展速度、質(zhì)量和效益，六個(gè)“更加注重”的政策導(dǎo)向，更多地強(qiáng)調(diào)了要統(tǒng)籌處理好幾個(gè)關(guān)系。

一是調(diào)整存量和優(yōu)化增量的關(guān)系，調(diào)整存量就是優(yōu)化產(chǎn)能、提高效率，優(yōu)化增量就是補(bǔ)短板；二是清潔發(fā)展和高效發(fā)展的關(guān)系，《規(guī)劃》提出要以全社會(huì)綜合用能成本較低作為能源科學(xué)發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)，既強(qiáng)調(diào)重視發(fā)展的同時(shí)要注重經(jīng)濟(jì)性和老百姓的承受力，在能源發(fā)展的清潔、安全、高效這三者中找到均衡點(diǎn)；三是傳統(tǒng)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展和新業(yè)態(tài)、新模式快速發(fā)展的關(guān)系。一方面強(qiáng)調(diào)化石能源要清潔高效的發(fā)展，同時(shí)也提出了新能源要用新的模式更好地開發(fā)，擴(kuò)大就地消納，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；四是能源發(fā)展的硬實(shí)力和軟實(shí)力之間的關(guān)系，硬實(shí)力主要是體現(xiàn)在科技創(chuàng)新以及新產(chǎn)業(yè)、新模式等方面，軟的實(shí)力就是通過體制改革營造良好環(huán)境；五是兼顧好當(dāng)前和長遠(yuǎn)的關(guān)系，《規(guī)劃》提出的措施既要有利于長遠(yuǎn)也要有利于當(dāng)前，著眼當(dāng)前突出的問題，排除未來發(fā)展的障礙。如《規(guī)劃》提出的加強(qiáng)能源系統(tǒng)調(diào)峰能力建設(shè)，就是既利于當(dāng)前又利于長遠(yuǎn)的舉措。

《規(guī)劃》提出要以能源系統(tǒng)優(yōu)化作為提質(zhì)增效的重要抓手，這個(gè)抓手是具有時(shí)代特點(diǎn)的，是把我們不同的能源供應(yīng)連接起來，熱、電、冷、氣等有機(jī)整合起來，通過聯(lián)產(chǎn)聯(lián)供、互補(bǔ)集成的方式提高整體效率，同時(shí)降低成本。通過新業(yè)態(tài)的發(fā)展和創(chuàng)新，為未來電力、油氣體制改革提供了很好的切入點(diǎn)，加強(qiáng)能源系統(tǒng)優(yōu)化是一舉多得的措施，也是規(guī)劃的創(chuàng)新點(diǎn)之一。

《規(guī)劃》強(qiáng)化能源規(guī)劃體系的完整性和實(shí)施機(jī)制，通過理順規(guī)劃和項(xiàng)目的關(guān)系、審批省級(jí)規(guī)劃，把上下級(jí)規(guī)劃銜接起來，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全國一盤棋、協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

《規(guī)劃》主要發(fā)展目標(biāo)設(shè)定的可行性如何把握？

《規(guī)劃》目標(biāo)的制定是難點(diǎn)問題。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，能源發(fā)展趨勢(shì)如何把握，既不能簡單地將歷史趨勢(shì)外推，也不能照搬國外經(jīng)驗(yàn)，否則推理方法就會(huì)出問題。面對(duì)這樣的難題，《規(guī)劃》編制充分發(fā)揮各方力量，組織社會(huì)各方面研究和論證，經(jīng)過了比較充分、廣泛的征求意見的過程，形成了對(duì)“十三五”能源需求的判斷。這里有兩個(gè)主要目標(biāo)受到普遍關(guān)注，一個(gè)是能源總量控制在50億噸標(biāo)煤以內(nèi)，另一個(gè)是全社會(huì)用電量6.8到7.2萬億度左右。經(jīng)過前期的充分論證，我們認(rèn)為，這個(gè)發(fā)展目符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)，符合我國國情下的發(fā)展階段，是基本可行的。

從年均增速來看，“十三五”能源消費(fèi)增速年均在大概2.5%左右，比“十二五”低了1.1個(gè)百分點(diǎn)。電力增長速度年均3.6%～4.8%，比“十二五”低了1～2個(gè)百分點(diǎn)。增速在變換，在放緩，符合新常態(tài)下的新趨勢(shì)。

從能源強(qiáng)度看，按照現(xiàn)在規(guī)劃的目標(biāo)，單位GDP能耗降低15%、單位GDP碳排放降低18%的指標(biāo)要求不僅能夠完成，而且還留有一定余地，是完全可行的指標(biāo)。從人均用能情況來看，依據(jù)規(guī)劃，2020年我國人均用能達(dá)到3.5噸標(biāo)煤左右，與發(fā)達(dá)國家的差距進(jìn)一步縮小，約為美國的1/3，日本的2/3，差距在逐步縮小。從人均用電量看，2020年人均用電達(dá)到5000千瓦時(shí)，接近歐洲大多數(shù)國家水平。目前，法國7000千瓦時(shí)，日本8000千瓦時(shí)，美國13000千瓦時(shí)，我國基本達(dá)到歐美發(fā)達(dá)國家平均水平的70%～80%，這也符合我們正處在工業(yè)化后期的發(fā)展階段。所以，從這幾個(gè)方面來看，我們的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該是基本可行的，符合我國的發(fā)展階段和變化趨勢(shì)。

還有大家比較關(guān)心的煤炭消費(fèi)比重，從2015年的64%降到2020年的58%，下降6個(gè)百分點(diǎn)，變化幅度還是很大的，也是具有可行性的。

一是在大氣污染防治大背景下，各界對(duì)能源的清潔化提出了更高的要求，倒逼能源走更清潔化的發(fā)展道路。目前，我國采取了煤炭消費(fèi)減量替代、煤改氣、煤改電等多項(xiàng)政策，為大幅度降低煤炭消費(fèi)提供了很好的政策環(huán)境。二是從整個(gè)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整的趨勢(shì)來看，不同能源消費(fèi)比重此消彼長。到2020年，我國能源消費(fèi)增量大概是6億噸標(biāo)煤。為實(shí)現(xiàn)15%的非化石能源發(fā)展目標(biāo)，需要新增非化石能源2.3億噸標(biāo)煤，加之天然氣消費(fèi)10%的目標(biāo)，清潔能源消費(fèi)增量占能源消費(fèi)總增量的70%以上，最后剩余的增量空間就需要通過煤炭填補(bǔ)，煤炭增長空間大概也就1億噸標(biāo)煤左右，基本維持當(dāng)前的消費(fèi)水平，這也符合我國的特定國情和發(fā)展階段。

綜合以上方面，《規(guī)劃》提出的能源消費(fèi)總量、用電量和煤炭比重下降等指標(biāo)都是可行的。

“十三五”如何保障可再生能源發(fā)展規(guī)劃落實(shí)？

我國制定了非化石能源發(fā)展目標(biāo)，可再生能源發(fā)展呈現(xiàn)了良好的發(fā)展前景，但面臨著體制機(jī)制方面的制約，如地方各級(jí)政府和相關(guān)發(fā)電企業(yè)在可再生能源發(fā)展方面的責(zé)任和義務(wù)不明確，落實(shí)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命、推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型缺乏具體有效的措施，法律規(guī)定的可再生能源全國保障性收購沒有得到有效落實(shí)，棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象嚴(yán)重，可再生能源補(bǔ)貼需求比較大，并且存在拖欠的問題，這些情況的出現(xiàn)嚴(yán)重影響了可再生能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

為此，《規(guī)劃》對(duì)可再生能源發(fā)展提出了幾個(gè)主要的政策思路：

一是要建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)導(dǎo)向的管理體系，按照法律要求，確定規(guī)劃期內(nèi)各地區(qū)一次能源消費(fèi)總量中可再生能源消費(fèi)比重指標(biāo)，以及全社會(huì)電力消費(fèi)量中及全部發(fā)電量中可再生能源電力消費(fèi)比重指標(biāo)要求，在此基礎(chǔ)上明確了各級(jí)政府和主要能源企業(yè)在清潔能源發(fā)展方面的責(zé)任，建立以可再生能源利用指標(biāo)為導(dǎo)向的能源發(fā)展指標(biāo)考核體系。

二是要貫徹落實(shí)可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，明確風(fēng)電、光伏發(fā)電的年度保障小時(shí)數(shù)，我們已經(jīng)征求了相關(guān)部門和市場主體的意見，核定了部分存在棄風(fēng)、棄光問題地區(qū)規(guī)劃內(nèi)的風(fēng)電、光伏發(fā)電最低保障收購年利用小時(shí)數(shù)，將把落實(shí)可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度作為“十三五”期間電力體制改革工作中的一項(xiàng)重要任務(wù)來抓。

三是要建立可再生能源綠色證書交易機(jī)制。為減少可再生能源對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)貼資金的需求，《規(guī)劃》提出通過設(shè)立燃煤發(fā)電企業(yè)及售電企業(yè)的非水電可再生能源配額指標(biāo)，要求燃煤發(fā)電企業(yè)或售電企業(yè)通過購買綠色證書作為完成可再生能源配額義務(wù)的證明，通過綠色證書市場化交易補(bǔ)償新能源發(fā)電的環(huán)境效益和社會(huì)效益。這項(xiàng)工作可與國家開展的碳交易市場相對(duì)接，降低可再生能源電力財(cái)政直補(bǔ)的強(qiáng)度，解決“十三五”期間可再生能源發(fā)展的資金不足問題。

四是加強(qiáng)可再生能源監(jiān)管工作。將在“十三五”期間定期對(duì)可再生能源消納、補(bǔ)貼資金的征收和發(fā)放、項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度以及工程質(zhì)量、項(xiàng)目的并網(wǎng)接入等工作開展專項(xiàng)監(jiān)管工作，確保各項(xiàng)政策落實(shí)到位。

《規(guī)劃》如何解決“棄風(fēng)”“棄光”問題？

棄風(fēng)棄光問題主要體現(xiàn)在能源系統(tǒng)的不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)，要通過能源系統(tǒng)整體優(yōu)化來解決這一問題。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是要優(yōu)化開發(fā)布局?！兑?guī)劃》提出把風(fēng)電開發(fā)布局從以“三北”為主轉(zhuǎn)到以中東部為主。新常態(tài)下，中東部地區(qū)對(duì)外來能源的需求在減弱，跨區(qū)域大規(guī)模輸電的矛盾也越來越突出，需要在落實(shí)消納市場的前提下，運(yùn)用市場機(jī)制，促進(jìn)輸電通道的建設(shè)，《規(guī)劃》安排的輸電通道充分考慮了解決當(dāng)前“棄水”問題和實(shí)現(xiàn)可再生能源的打捆外送。

二是要補(bǔ)上短板。增強(qiáng)電力系統(tǒng)的調(diào)峰能力，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)調(diào)峰電源建設(shè)?！兑?guī)劃》提出“十三五”開工建設(shè)抽水蓄能電站6000萬千瓦，天然氣發(fā)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到1.1億千瓦，較之“十二五”有大幅提高。同時(shí)更多地發(fā)揮存量機(jī)組的作用，實(shí)施“三北”地區(qū)火電靈活性改造。通過以上措施，電力系統(tǒng)調(diào)峰能力會(huì)有較大改善，這將有效提高可再生能源消納能力。

三是要實(shí)施能源需求側(cè)管理，讓廣大用戶自主參與系統(tǒng)調(diào)峰。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各省電力負(fù)荷中，尖峰負(fù)荷小時(shí)數(shù)都不足500小時(shí)，通過需求側(cè)管理，可以有效減少大量新增裝機(jī)，降低用戶用電成本。目前東北地區(qū)已經(jīng)開展了試點(diǎn)，起到良好的作用和效果，“十三五”國家將重點(diǎn)推進(jìn)，加強(qiáng)管理。

四是要實(shí)施多能互補(bǔ)集成優(yōu)化工程。整合不同能源品種，實(shí)現(xiàn)梯級(jí)利用，比如采用熱電冷氣多聯(lián)供的形式，來提高能源利用效率，降低用能成本，促進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。

五是要進(jìn)一步深化體制改革，尤其是在電力和天然氣領(lǐng)域，推進(jìn)能源價(jià)格改革。科學(xué)的價(jià)格機(jī)制和調(diào)峰補(bǔ)償機(jī)制可以讓市場自主實(shí)現(xiàn)錯(cuò)峰調(diào)峰和優(yōu)化布局，很多非常尖銳的矛盾通過完善價(jià)格機(jī)制就能迎刃而解，所以體改可以有很大的促進(jìn)作用。《規(guī)劃》主要是從這五個(gè)方面促進(jìn)系統(tǒng)的優(yōu)化和能源系統(tǒng)效能的提高，達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。（作者系國家能源局新能源司司長朱明和國家能源局發(fā)展規(guī)劃司副司長何勇?。?/p>

原標(biāo)題:《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》解讀