北京擬立法將霾列入氣象災(zāi)害，法學(xué)專家斥其“十分荒唐”

　　 中國環(huán)境監(jiān)測總站12月12日發(fā)布的環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)，包括北京在內(nèi)的京津冀多個(gè)城市以及太原、鄭州、濟(jì)南甚至西安均出現(xiàn)了重度至嚴(yán)重空氣污染。事實(shí)上，今天入秋以來，只要是靜風(fēng)、靜穩(wěn)，幾乎都沒有躲過空氣污染。

　　目前，空氣污染無疑已經(jīng)成為人們的心腹之患。為解決空氣污染這一難題，包括環(huán)保部門在內(nèi)的多個(gè)政府部門都在努力。

　　然而，12月1日，北京市人大常委會發(fā)布的《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案修改二稿)》(以下簡稱《草案》)第二款明確將霾列為氣象災(zāi)害。

　　這一規(guī)定引起了國內(nèi)外著名法學(xué)家、科學(xué)家以及學(xué)者的高度關(guān)注，他們紛紛提出質(zhì)疑。全國人大代表、資深環(huán)境法專家、全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅；天津大學(xué)法學(xué)院院長、環(huán)境法專家孫佑海；北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁；國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文；中國科學(xué)院大氣物理研究所研究員王自發(fā)；美國環(huán)保協(xié)會中國項(xiàng)目主任張建宇；美國加州環(huán)保局環(huán)境管理工程師開根森；美國杜克大學(xué)昆山環(huán)境研究中心主任張俊杰等均提出反對意見。

　　他們認(rèn)為，人類活動排放大量污染物是造成霾的根本內(nèi)因，霾的本質(zhì)是污染，與自然災(zāi)害有著根本區(qū)別。同時(shí)，將霾列為氣象災(zāi)害，不僅與上位法規(guī)定的氣象災(zāi)害范疇不一致，還將產(chǎn)生污染者可以“依法脫責(zé)”等問題，造成法律適用的混亂。

　　任何人都可排污但卻不需要擔(dān)責(zé)

　　在呂忠梅看來，將“霾”列為氣象災(zāi)害，作為一個(gè)立法問題，需要從科學(xué)和法律兩個(gè)方面加以分析。

　　她認(rèn)為，從科學(xué)上看，如果將以氣象變化方式表現(xiàn)的污染——“霾”定義為氣象災(zāi)害，那么以大氣污染的其它形式如酸雨、光化學(xué)煙霧等是否都要定義為氣象災(zāi)害。

　　“如果這樣，幾乎所有的環(huán)境污染都可以納入‘自然災(zāi)害’的范疇。”呂忠梅甚至用“十分荒唐”來表述她的看法。“‘外因是變化的條件，內(nèi)因是變化的根據(jù)，外因通過內(nèi)因而起作用’。尤其是‘外因通過內(nèi)因而起作用’這一論斷，對于我們認(rèn)識霧霾的形成原因和對策，具有極為重要的指導(dǎo)作用。”孫佑海認(rèn)為，人類的不合理的行為是形成霧霾的內(nèi)因。“也就是說，如果沒有人類從事嚴(yán)重污染的行為，如果沒有成嚴(yán)重的污染，任憑任何氣象條件的變化，都不可能形成霧霾。”在孫佑海看來，如果將霧霾列入氣象災(zāi)害，將影響對氣象災(zāi)害的性質(zhì)定位，混淆霧霾污染的治理主體，不利于霧霾問題的有效解決。

　　“從法律上看，立法首先是一種價(jià)值選擇和判斷，將‘霾’納入氣象災(zāi)害，意味著立法者并未將環(huán)境保護(hù)或者生態(tài)文明建設(shè)作為優(yōu)先的價(jià)值選擇。其次，立法是一種權(quán)利、權(quán)力的邊界劃定，如果將‘霾’作為氣象災(zāi)害，意味著個(gè)人不具有呼吸清潔空氣的權(quán)利、政府也不負(fù)有治‘霾’的責(zé)任。”

　　呂忠梅指出，如果可以把“霾”作為氣象災(zāi)害，那么任何人都可以向大氣排放污染物而無須承擔(dān)法律責(zé)任，這與綠色發(fā)展的理念、美麗中國的愿景顯然是完全背離的。

　　汪勁也認(rèn)為，霾是人為因素所致，人類不排放致霾污染物，就不會有霾的現(xiàn)象出現(xiàn)。也就是說，離開人類排放活動，自然界自身的變化不可能有霾出現(xiàn)。

　　中國社科院法學(xué)所研究員劉洪巖說，霾一旦列為氣象災(zāi)害，就會排除人為污染的情形，而成為不可抗力免責(zé)事由，需要慎重對待。

　　把霧和霾混在一起毀了霧的美好

　　“霧是霧，霾是霾。霧是一個(gè)很美好的事物。”作為科學(xué)家，王自發(fā)對霧的理解是：“它是一個(gè)很美好的事物。”在他看來：“ 霧、霾混用，把霧與霾混在一起，不僅會混淆概念，還會毀了霧這個(gè)美好的詞匯，導(dǎo)致現(xiàn)在的小孩一聽到霧就害怕。”王自發(fā)說，從另一個(gè)側(cè)面講，不可否認(rèn)霧是自然災(zāi)害，“說它是自然災(zāi)害，就是考慮到它出現(xiàn)時(shí)影響能見度，影響交通等人類活動。”王自發(fā)說，而霾主要是人為活動造成的，如果把霾定位為自然災(zāi)害，那就會混亂。

　　王自發(fā)認(rèn)為，人為災(zāi)害和自然災(zāi)害是有明顯區(qū)別的。

　　他指出，霾作為一種人為活動成因?yàn)橹饕鸬墓鈱W(xué)現(xiàn)象，由其產(chǎn)生的物理消光特性，表現(xiàn)在能見度的影響，其化學(xué)特性就是表現(xiàn)為污染，影響人體健康。霾的預(yù)報(bào)應(yīng)該對應(yīng)防治義務(wù)，不能“只報(bào)不治”。

　　復(fù)旦大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心主任、教授張梓太認(rèn)為，要把氣象災(zāi)害這個(gè)概念搞清楚。

　　“氣象災(zāi)害是自然災(zāi)害的一種，自然災(zāi)害是不能被人的力量所控制所引發(fā)。” 張梓太說，霾的產(chǎn)生與人類活動緊密相關(guān)，就這點(diǎn)而言，《草案》將霾納為自然災(zāi)害不僅違反科學(xué)規(guī)律，會混淆概念，還會為霾污染制造者提供一個(gè)逃避責(zé)任的理由。

　　張梓太認(rèn)為，中國的環(huán)境問題，特別是大氣污染問題，是一個(gè)典型的結(jié)構(gòu)問題，是能源消耗結(jié)構(gòu)問題，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題。

　　“霾一旦列為氣象災(zāi)害，就會排除人為污染的情形，而成為不可抗力免責(zé)事由。” 中國人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效告訴《法制日報(bào)》記者，如果將霾通過立法列為氣象災(zāi)害，必定會給未來的環(huán)境侵權(quán)訴訟帶來法律適用上的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。“即便其他地方已有規(guī)定，不易引人關(guān)注，但北京作為首都，作為國際大都市，則更容易引起關(guān)注和相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。” 竺效說。