黃潤秋:改革生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

8月30日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會議審議通過《關(guān)于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的報告》，批準了吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案。11月8日，環(huán)境保護部副部長黃潤秋接受記者專訪，全面解讀這項改革的意義、方向和步驟。

完善生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實需要

黃潤秋說，我國現(xiàn)行的人身、財產(chǎn)損害賠償法律制度體系相對完整，但在公共生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，存在索賠主體不明確、評估規(guī)范不健全、資金管理機制未建立等諸多問題。例如，在渤海灣溢油污染、松花江水污染、常州外國語學(xué)校土壤污染等事件中，公共生態(tài)環(huán)境損害未得到足額賠償，受損的生態(tài)環(huán)境未得到及時修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的目的就是要健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，使違法企業(yè)承擔(dān)應(yīng)有的賠償責(zé)任，使受損的生態(tài)環(huán)境得到及時的修復(fù)，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面。

黨的十八大和十八屆三中、四中全會，不僅對生態(tài)文明建設(shè)作出了頂層設(shè)計和總體部署，而且把生態(tài)環(huán)境損害賠償作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分，要求實行最嚴格的損害賠償制度，把環(huán)境損害納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》進一步提出，建立獨立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制，形成源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的制度體系。

2015年11月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》。黃潤秋介紹，試點方案全面部署了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，明確了總體要求和目標、試點原則、適用范圍、試點內(nèi)容、保障措施;提出通過試點逐步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑，形成相應(yīng)的鑒定評估管理與技術(shù)體系、資金保障及運行機制，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度。

精心選擇試點地方

黃潤秋介紹，今年4月，國務(wù)院批準在上述7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點，授權(quán)試點省市政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。試點地方的選擇兼顧了地域上的東中西部，考慮了經(jīng)濟發(fā)展階段、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀的差異性。

5月到8月，吉林等7省市在試點方案的基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)毓ぷ鲗嶋H分別制定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案，指定了具體負責(zé)部門或機構(gòu)，細化了適用范圍，進一步明確了磋商制度、訴訟規(guī)則、損害鑒定評估、資金管理、執(zhí)行與監(jiān)督等具體措施。

7省市的實施方案經(jīng)環(huán)境保護部技術(shù)審核后，已報中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準，將由各試點地區(qū)省級人民政府陸續(xù)發(fā)布實施。7省市試點將為2018年在全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作和相關(guān)立法提供實踐經(jīng)驗。

明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革主攻方向

黃潤秋介紹，7省市的實施方案在明確生態(tài)環(huán)境損害賠償工作職責(zé)分工、建立賠償資金管理制度、完善生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則等方面做了有益探索。

試點方案明確了省級政府為本區(qū)域的賠償權(quán)利人，對責(zé)任人提起索賠，試點地區(qū)省級政府可以確定相應(yīng)的機構(gòu)負責(zé)此項工作。7省市的實施方案對負責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的機構(gòu)做了具體規(guī)定。江蘇、山東、湖南、貴州、云南5省確定了環(huán)保部門負責(zé)組織協(xié)調(diào)，國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門根據(jù)職責(zé)分工負責(zé)具體工作的機制。吉林省、重慶市則確定由環(huán)保廳(局)具體負責(zé)。

目前生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理方面沒有國家統(tǒng)一規(guī)定，對賠償資金的使用和環(huán)境修復(fù)費用的支付形成了一定的制約。7省市在實施方案中均提出了探索生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理的相應(yīng)措施。重慶、貴州、云南3省市擬推進建立生態(tài)環(huán)境損害賠償基金制度。吉林、湖南、重慶、云南4省市提出建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)保證金制度或生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險制度。湖南省還提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度。重慶市鼓勵創(chuàng)設(shè)多種方式資金籌集渠道，要求積極推進建立企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金與生態(tài)環(huán)境修復(fù)保證金制度，鼓勵構(gòu)建市場型生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金與環(huán)境應(yīng)急基金制度，探索設(shè)立高風(fēng)險行業(yè)環(huán)境責(zé)任信托基金與強制環(huán)境責(zé)任保險制度。

在完善生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則等方面，7省市也做了有益探索。一是程序性規(guī)則強調(diào)特殊性。各試點地方根據(jù)工作實際在管轄、證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等訴訟程序性規(guī)則方面作出特殊規(guī)定。山東省提出由省法院、省檢察院牽頭制定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則。重慶市提出磋商未達成一致的，由區(qū)級檢察院審查起訴，同級法院集中受理。二是賠償責(zé)任承擔(dān)要求多樣性。湖南省要求根據(jù)賠償義務(wù)人主觀過錯、經(jīng)營狀況等因素試行分期賠付等多樣化的賠償責(zé)任承擔(dān)方式。三是鑒定評估突出專業(yè)性。湖南省提出由賠償權(quán)利人代表組織相關(guān)單位代表和專家開展調(diào)查，委托有資質(zhì)的機構(gòu)開展鑒定評估工作。