曹曉凡：環(huán)境保護(hù)“費(fèi)改稅” 應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的兩個(gè)問(wèn)題

《環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》)于8月29日首次提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議，《草案》提出在我國(guó)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。這是黨的十八屆三中全會(huì)提出落實(shí)“稅收法定”原則要求、《立法法》對(duì)“稅收法定”作出明確規(guī)定之后，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的首部單行稅法。

《草案》的立法原則是“稅負(fù)平移”，從排污費(fèi)“平移”到環(huán)境保護(hù)稅，征收對(duì)象等都與現(xiàn)行排污費(fèi)保持一致，征收對(duì)象為大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲。環(huán)境保護(hù)稅基本沿續(xù)了排污費(fèi)的技術(shù)路線，應(yīng)該被認(rèn)為是維護(hù)了排污費(fèi)的理論基礎(chǔ)。但是，排污收費(fèi)制度與很多現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)管理制度盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，如果短期內(nèi)將排污費(fèi)從環(huán)保部門(mén)完全移交出去，無(wú)論是對(duì)環(huán)保部門(mén)的環(huán)境管理手段，還是對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)都會(huì)產(chǎn)生不少的影響。我國(guó)從2003年正式開(kāi)始征收排污費(fèi)，截至2015年，全國(guó)累計(jì)征收排污費(fèi)2000多億元，繳納排污費(fèi)的企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶累計(jì)500多萬(wàn)戶。排污費(fèi)制度對(duì)于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用。

在環(huán)境保護(hù)“費(fèi)改稅”過(guò)程中，筆者認(rèn)為以下兩個(gè)問(wèn)題需要重點(diǎn)關(guān)注：

第一，征收對(duì)象。《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定繳納排污費(fèi)的“排污者”為直接向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶。《草案》將納稅人限定為“在我國(guó)領(lǐng)域和管轄海域直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”?！恫莅浮返谋硎龇绞脚c2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的表述相一致?！杜盼圪M(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第二條第二款規(guī)定“排污者向城市污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費(fèi)用的，不再繳納排污費(fèi)。排污者建成工業(yè)固體廢物貯存或者處置設(shè)施、場(chǎng)所并符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，或者其原有工業(yè)固體廢物貯存或者處置設(shè)施、場(chǎng)所經(jīng)改造符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的，自建成或者改造完成之日起不再繳納排污費(fèi)。”《草案》第四條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向依法設(shè)立的污水集中處理、生活垃圾集中處理場(chǎng)所排放應(yīng)稅污染物，繳納處理費(fèi)用的，不繳納相應(yīng)污染物的環(huán)境保護(hù)稅。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在符合國(guó)家或者地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、場(chǎng)所貯存或者處置固體廢物，不繳納固體廢物的環(huán)境保護(hù)稅。”此前，盡管一直要求“加大排污費(fèi)征收力度，做到應(yīng)收盡收”，但由于各種原因，一直沒(méi)有完全做到“應(yīng)收盡收”。應(yīng)事實(shí)求是地分析沒(méi)有做到“應(yīng)收盡收”的各種因素，進(jìn)一步論證環(huán)境保護(hù)稅的免征對(duì)象和條件，而不能簡(jiǎn)單地直接“平移”。

第二，征收依據(jù)。《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：“負(fù)責(zé)污染物排放核定工作的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在核定污染物排放種類(lèi)、數(shù)量時(shí)，具備監(jiān)測(cè)條件的，按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)規(guī)定的監(jiān)測(cè)方法進(jìn)行核定;不具備監(jiān)測(cè)條件的，按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)規(guī)定的物料衡算方法進(jìn)行核定。”《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定：“排污者使用國(guó)家規(guī)定強(qiáng)制檢定的污染物排放自動(dòng)監(jiān)控儀器對(duì)污染物排放進(jìn)行監(jiān)測(cè)的，其監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為核定污染物排放種類(lèi)、數(shù)量的依據(jù)。排污者安裝的污染物排放自動(dòng)監(jiān)控儀器，應(yīng)當(dāng)依法定期進(jìn)行校驗(yàn)。”《關(guān)于排污費(fèi)征收核定有關(guān)工作的通知》(環(huán)發(fā)〔2003〕64號(hào))指出：“環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，按照下列規(guī)定順序?qū)ε盼壅吲欧盼廴疚锏姆N類(lèi)、數(shù)量進(jìn)行核定：(一)排污者按照規(guī)定正常使用國(guó)家強(qiáng)制檢定并經(jīng)依法定期校驗(yàn)的污染物排放自動(dòng)監(jiān)控儀器，其監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為核定污染物排放種類(lèi)、數(shù)量的依據(jù);(二)具備監(jiān)測(cè)條件的，按照國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局規(guī)定的監(jiān)測(cè)方法監(jiān)測(cè)所得的監(jiān)督監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù);(三)不具備監(jiān)測(cè)條件的，按照國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局規(guī)定的物料衡算方法計(jì)算所得物料衡算數(shù)據(jù)。(四)設(shè)區(qū)市級(jí)以上環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對(duì)餐飲、娛樂(lè)、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)的小型排污者，采用抽樣測(cè)算的辦法核算排污量。”《關(guān)于明確排污費(fèi)核算有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)環(huán)監(jiān)函〔2016〕54號(hào))進(jìn)一步指出：環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)根據(jù)排污者申報(bào)的排放污染物的種類(lèi)、數(shù)量以及相關(guān)資料核算排放量、征收排污費(fèi);排污者對(duì)其申報(bào)的排放污染物的種類(lèi)、數(shù)量以及相關(guān)資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)。需要說(shuō)明的是，物料衡算是對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中使用的物料情況進(jìn)行定量分析的一種方法。其基本原理是不管某一生產(chǎn)過(guò)程中物料發(fā)生的是物理變化還是化學(xué)變化，生產(chǎn)過(guò)程中某一基準(zhǔn)物的投入和產(chǎn)出的質(zhì)量是守恒的。物料衡算法是把工業(yè)污染源的排污量、生產(chǎn)工藝和管理、資源(原材料、水源、能源)的綜合利用及環(huán)境治理結(jié)合起來(lái)，系統(tǒng)地、全面地研究生產(chǎn)過(guò)程中污染物的產(chǎn)生、排放的一種科學(xué)有效的計(jì)算方法。對(duì)難以監(jiān)測(cè)的污染物可以物料衡算的方式核定排污量。核定排污量可以參考相關(guān)行業(yè)的技術(shù)工藝手冊(cè)等資料，結(jié)合具體排污單位生產(chǎn)工藝的實(shí)際狀況，科學(xué)合理地確定物料衡算辦法。作為征收依據(jù)的數(shù)據(jù)具有極強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，選擇不同的計(jì)算方法往往會(huì)得到差距較大的計(jì)算結(jié)果，如何確保其準(zhǔn)確客觀，將面臨巨大的挑戰(zhàn)。建議《草案》的再次審議稿增加規(guī)定納稅人對(duì)數(shù)據(jù)提出異議的處理程序。環(huán)境保護(hù)稅征收取決于環(huán)境保護(hù)部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)，所以稅務(wù)、環(huán)保兩個(gè)部門(mén)之間相互配合、協(xié)調(diào)非常重要，應(yīng)處理好草案和《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》和下一步要修訂的《水污染防治法》等如何銜接的問(wèn)題。

(作者系河北環(huán)境工程學(xué)院副教授)