把握實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的關(guān)鍵 要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)環(huán)保模式

當(dāng)前，我國自然資源和環(huán)境容量已接近警戒紅線，長期積累的環(huán)境欠賬亟待解決，迫切需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的高排放、高污染、以破壞環(huán)境為代價(jià)的粗放發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)低排放、低消耗、改善環(huán)境的綠色發(fā)展。綠色發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程和長期任務(wù)，涉及產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步等各方面，需要付出長期艱苦不懈的努力。實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的關(guān)鍵是營造有效的體制機(jī)制和政策環(huán)境，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)模式，通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理手段與科學(xué)技術(shù)相結(jié)合，切實(shí)推動(dòng)綠色發(fā)展。

綠色發(fā)展要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)環(huán)保模式

綠色發(fā)展是資源節(jié)約、環(huán)境友好型的發(fā)展方式，旨在讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展與污染排放減少、資源節(jié)約及環(huán)境改善之間形成相互促進(jìn)關(guān)系。發(fā)達(dá)國家和部分新興國家正在實(shí)施綠色發(fā)展戰(zhàn)略，其特點(diǎn)是，采用更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、更加積極的措施，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和節(jié)約資源。

第一，全面認(rèn)識綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)模式的轉(zhuǎn)型升級。綠色發(fā)展比傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)模式覆蓋面更寬、標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格、管理更精細(xì)、參與更廣泛。實(shí)施綠色發(fā)展戰(zhàn)略需要轉(zhuǎn)變和提升傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)模式，提高保護(hù)質(zhì)量和治理效率。其一，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)的節(jié)能減排低碳發(fā)展為主，轉(zhuǎn)向覆蓋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式等各環(huán)節(jié)的節(jié)能減排降耗，需要政府、企業(yè)、公民等全社會(huì)的共同參與。

其二，從末端污染物治理為主，轉(zhuǎn)向源頭防御、嚴(yán)格過程管理、末端治理相結(jié)合，實(shí)行標(biāo)本兼治。目前，我國的環(huán)境承載能力已接近上限，不能再走先污染后治理、先發(fā)展后保護(hù)的路子，必須統(tǒng)籌發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約和循環(huán)利用，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。

其三，從大氣、水污染治理為主，轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌各種自然資源的保護(hù)與開發(fā)利用，尤其是統(tǒng)籌水、大氣、土壤、森林、草原、海洋、礦產(chǎn)等資源的保護(hù)、開發(fā)利用與治理。

其四，從整治重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)為主，轉(zhuǎn)向點(diǎn)與面結(jié)合，抓大不放小。我國人口眾多，不僅要抓集中的污染源整治，還要抓單個(gè)排放量小、分散面廣的污染源治理。如，關(guān)注農(nóng)村環(huán)境治理和居民綠色消費(fèi)等。

第二，健全推進(jìn)綠色發(fā)展重在完善體制和機(jī)制。一是處理好政府與市場的關(guān)系，建立嚴(yán)格監(jiān)管與有效激勵(lì)相結(jié)合的長效機(jī)制。一方面，通過相關(guān)規(guī)制推動(dòng)綠色發(fā)展，增加違法成本；另一方面，設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)機(jī)制，通過稅收、價(jià)格、財(cái)政補(bǔ)貼、綠色信貸、排放交易等經(jīng)濟(jì)政策工具，實(shí)現(xiàn)外部成本和效益內(nèi)部化，使市場機(jī)制發(fā)揮正向激勵(lì)作用，引導(dǎo)市場主體綠色生產(chǎn)和消費(fèi)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

二是堅(jiān)持社會(huì)成本效益原則，建立全壽命期的資源利用效率和環(huán)境影響效果評價(jià)機(jī)制。在進(jìn)行重大政策選擇和重大技術(shù)推廣時(shí)，應(yīng)從社會(huì)整體利益出發(fā)，對不同領(lǐng)域和行業(yè)的技術(shù)路線方案，進(jìn)行全壽命期的資源利用效率和環(huán)境影響效果比較，以防止局部優(yōu)化而整體不優(yōu)的現(xiàn)象。

三是堅(jiān)持誰污染誰擔(dān)責(zé)、誰受益誰補(bǔ)償、誰環(huán)保誰獲益的原則，完善環(huán)境保護(hù)的責(zé)權(quán)利機(jī)制。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須明確責(zé)任主體及其責(zé)權(quán)利，建立獎(jiǎng)懲分明的體制機(jī)制。以處罰、價(jià)格和稅收等各種措施，提高破壞和污染環(huán)境的成本，增加環(huán)境保護(hù)者的權(quán)益。

四是完善法律體系，強(qiáng)化依法保護(hù)和治理機(jī)制。我國已形成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，必須依法治理。首先，要打破地方保護(hù)，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，確保已有法律法規(guī)有效實(shí)施。要做到嚴(yán)格執(zhí)法，有法必依，違法必究，有效銜接行政執(zhí)法與司法制度。其次，要不斷完善法律法規(guī)體系。一方面，增強(qiáng)法律的可操作性，提高違法的處罰力度；另一方面，根據(jù)綠色發(fā)展需要，修訂和補(bǔ)充相關(guān)法律法規(guī)。如，增加關(guān)于資源回收利用和再制造等方面的法律法規(guī)，等等。

完善綠色發(fā)展監(jiān)管考核機(jī)制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用具有綜合性和區(qū)域性特點(diǎn)，需要中央部門、中央與地方以及地區(qū)之間的相互配合，綜合施策，協(xié)同監(jiān)管和治理。

第一，打破部門界限，加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃和戰(zhàn)略布局。一要加強(qiáng)部門間政策的協(xié)調(diào)性。把綠色發(fā)展的理念融入科技、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的各方面，把節(jié)能減排降耗措施貫穿于生產(chǎn)、消費(fèi)和生活的全過程。二要加強(qiáng)綠色產(chǎn)業(yè)鏈的統(tǒng)籌規(guī)劃。三要加強(qiáng)創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的鏈接。從研究開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化到示范推廣各環(huán)節(jié)應(yīng)有機(jī)銜接，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綠色技術(shù)改造與培育新興綠色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。四要結(jié)合國情與國際經(jīng)驗(yàn)，制定綠色發(fā)展戰(zhàn)略。各國的資源稟賦、能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，我國綠色發(fā)展不能靠跟蹤模仿，人家干什么，我們就干什么。在整體戰(zhàn)略布局和資源配置上，應(yīng)根據(jù)資源稟賦和發(fā)展階段，制定符合我國實(shí)際情況的發(fā)展和保護(hù)戰(zhàn)略。如，我國的能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，應(yīng)大力推進(jìn)煤炭的清潔利用。而在具體政策工具和技術(shù)上，可以借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)。

第二，完善環(huán)保工作協(xié)調(diào)機(jī)制，落實(shí)責(zé)任，形成監(jiān)管合力。比如，統(tǒng)籌中央與地方的關(guān)系，明確中央和地方政府在綠色發(fā)展中的分工定位；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府部門之間的關(guān)系，細(xì)化部門職責(zé)，形成相關(guān)部門齊抓共管的工作機(jī)制；環(huán)保監(jiān)管重心應(yīng)適當(dāng)上移，突破以行政區(qū)劃為邊界的環(huán)境監(jiān)管體系，依據(jù)自然條件、經(jīng)濟(jì)集聚和區(qū)域關(guān)聯(lián)度等，建立跨省份或重點(diǎn)流域的區(qū)域性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一調(diào)度監(jiān)管力量；強(qiáng)化過程監(jiān)管，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)施對企業(yè)生產(chǎn)全過程在線監(jiān)控，提高在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；建立全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)控信息系統(tǒng)，完善信息披露制度，提升環(huán)保信息的透明度，等等。

第三，進(jìn)一步完善綠色發(fā)展考核指標(biāo)體系。按照各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展階段和環(huán)境容量，進(jìn)一步細(xì)化地區(qū)分類考核制度。一方面，根據(jù)綠色發(fā)展需要，豐富考核指標(biāo)體系；另一方面，改進(jìn)現(xiàn)行地區(qū)能耗考核。比如，對于高耗能產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，重點(diǎn)以降低單位GDP能耗為重點(diǎn)，實(shí)行降低單位能耗和能耗總量雙控制；對于服務(wù)業(yè)比例高、人口密度較大的特大型城市，應(yīng)把節(jié)能減排降耗的重點(diǎn)放到服務(wù)業(yè)和居民消費(fèi)上，實(shí)行人均能耗和能耗總量控制相結(jié)合，等等。

從五方面加強(qiáng)政策引導(dǎo)激勵(lì)

加強(qiáng)政策引導(dǎo)和激勵(lì)，重點(diǎn)是理順激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)政策穩(wěn)定性和透明度，形成可預(yù)期的長效利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

第一，根據(jù)實(shí)施和監(jiān)督的成本效益，選擇政策工具，以多種方式分類支持綠色生產(chǎn)和消費(fèi)。對便于量化監(jiān)督的能耗和污染排放，可利用價(jià)格、稅收和補(bǔ)助等政策，引導(dǎo)資源消費(fèi)和生產(chǎn)方式變革，提高利用效率。如，可以通過階梯價(jià)格調(diào)整水、電、氣、熱等消費(fèi)。對于實(shí)施和監(jiān)督成本較高的領(lǐng)域，則應(yīng)發(fā)揮民間社會(huì)組織和公眾的監(jiān)督配合作用。

第二，提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償水平，改進(jìn)補(bǔ)償方式。一方面，應(yīng)適當(dāng)提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。特別要加大對老少邊窮地區(qū)的生態(tài)保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償力度，在不影響環(huán)境的情況下，支持和引導(dǎo)其發(fā)展生態(tài)旅游等綠色產(chǎn)業(yè)；另一方面，還要健全跨流域和跨區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

第三，完善政府采購法，促進(jìn)政府優(yōu)先采購綠色產(chǎn)品和服務(wù)?？煽紤]在政府采購法中增加優(yōu)先采購綠色產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)定，明確采購規(guī)則和比例，為綠色產(chǎn)品和服務(wù)開拓市場；實(shí)行全國統(tǒng)一的政府采購標(biāo)準(zhǔn)，建立公開、透明的政府采購市場，防止政府采購中的地方保護(hù)主義。此外，地方政府還可與社會(huì)資本合作，吸引社會(huì)資本參與公共性環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。

第四，建立健全綠色金融體系和機(jī)制，為綠色發(fā)展提供融資支持。我國的綠色金融剛起步，需要加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，為推進(jìn)綠色金融創(chuàng)造條件。一是進(jìn)一步完善價(jià)格和財(cái)稅體系，提高企業(yè)綠色生產(chǎn)的收益或加大污染成本，增加綠色投資項(xiàng)目的競爭力。二是財(cái)政政策與綠色金融相結(jié)合，通過貸款貼息或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞?，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，促進(jìn)資金投向綠色發(fā)展項(xiàng)目。三是推動(dòng)綠色信貸與國家節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)相結(jié)合，優(yōu)先支持綠色發(fā)展項(xiàng)目。四是培育專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)，完善綠色發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，對綠色生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和效果開展評估。五是積極探索各種綠色金融工具的運(yùn)用，包括綠色貸款、綠色債券、綠色保險(xiǎn)、綠色基金等。

第五，加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)，完善碳排放權(quán)交易市場。一是增加碳排放配額分配的透明度，完善碳交易市場信息披露制度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快出臺(tái)碳排放信息披露規(guī)則和內(nèi)容要求。二是開展交易產(chǎn)品和交易方式多樣化的試點(diǎn)，研究制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。三是探索建立與碳資產(chǎn)和碳交易相關(guān)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，在碳交易試點(diǎn)企業(yè)中試行。四是加強(qiáng)對與境外進(jìn)行碳交易的監(jiān)管。

切實(shí)推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)

發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的一個(gè)重要目的是將生態(tài)環(huán)境保護(hù)變?yōu)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)的新動(dòng)力。綠色產(chǎn)業(yè)包括利用綠色技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育新興綠色技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。綠色產(chǎn)業(yè)鏈包含綠色技術(shù)研究開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化示范，綠色生產(chǎn)、消費(fèi)和服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)。

第一，技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新是綠色產(chǎn)業(yè)的重要支撐。要加大對節(jié)能減排降耗和環(huán)境保護(hù)等綠色技術(shù)研發(fā)的投入，加強(qiáng)創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的銜接。要建立公開透明、穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制，形成可預(yù)期的投資回報(bào)，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行長期創(chuàng)新投入。一要加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究，開展污染及其危害的機(jī)理研究，為確定生態(tài)環(huán)境治理重點(diǎn)和技術(shù)路線提供科學(xué)依據(jù)。二要加大綠色共性技術(shù)研發(fā)投入。特別要加大綠色技術(shù)設(shè)備的研制力度，增強(qiáng)為企業(yè)節(jié)能降耗減排技術(shù)改造提供裝備的能力。三要加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合、引進(jìn)技術(shù)與自主研發(fā)結(jié)合，制定研究開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、試點(diǎn)示范和技術(shù)推廣一體化發(fā)展規(guī)劃。鼓勵(lì)國內(nèi)大企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)合作的技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，加快綠色技術(shù)商業(yè)化。四要推進(jìn)綠色技術(shù)研究開發(fā)與標(biāo)準(zhǔn)一體化，加強(qiáng)科技對標(biāo)準(zhǔn)制定的支撐作用。五要加強(qiáng)綠色技術(shù)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提高企業(yè)開展綠色技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新的積極性。

第二，進(jìn)一步完善綠色標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)推動(dòng)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)。動(dòng)態(tài)調(diào)整行業(yè)綠色發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)節(jié)能減排降耗、資源綜合利用等新技術(shù)的推廣利用。一是根據(jù)需要，提高重點(diǎn)排放行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)水平。二是擴(kuò)大實(shí)行節(jié)能減排降耗標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)范圍。三是補(bǔ)充缺失的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)節(jié)約資源的要求，制定資源節(jié)約和循環(huán)利用的標(biāo)準(zhǔn)。建立能源資源綜合利用的排放標(biāo)準(zhǔn)。隨著循環(huán)利用和綜合利用技術(shù)的發(fā)展，單項(xiàng)指標(biāo)往往不能反映企業(yè)的能耗和污染物排放水平，應(yīng)制定資源綜合利用效率和最終排放標(biāo)準(zhǔn)。

第三，從供給和需求兩方面鼓勵(lì)綠色裝備制造。鼓勵(lì)通過引進(jìn)技術(shù)消化吸收、國際合作、自主研發(fā)等多種方式，研制適用的節(jié)能減排降耗技術(shù)裝備。切實(shí)落實(shí)加速折舊等政策，鼓勵(lì)綠色生產(chǎn)和節(jié)能減排的技術(shù)改造。可考慮對首批次采購新型先進(jìn)綠色技術(shù)裝備，給予價(jià)格補(bǔ)貼、綠色信貸等支持。

第四，發(fā)展綠色服務(wù)，普及綠色發(fā)展知識，推廣綠色發(fā)展模式。以節(jié)能環(huán)保和資源循環(huán)利用為重點(diǎn)的綠色服務(wù)業(yè)是新興服務(wù)業(yè)，包括節(jié)能減排、資源循環(huán)利用等綠色技術(shù)研發(fā)、咨詢、技術(shù)推廣，以及資源回收利用、能效管理、碳資產(chǎn)管理等。在這一過程中，要建立綠色服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，培育服務(wù)人才，提高綠色服務(wù)能力和質(zhì)量；探索綠色服務(wù)的發(fā)展模式，制定鼓勵(lì)綠色服務(wù)的政策。特別是一些量大面廣的中小企業(yè)節(jié)能減排和農(nóng)村污染處理，因缺乏技術(shù)和人才，難以開展，迫切需要專業(yè)化的服務(wù)隊(duì)伍。應(yīng)鼓勵(lì)針對性地開發(fā)技術(shù)，探索服務(wù)模式，采取政府購買服務(wù)等方式，對中小企業(yè)和鄉(xiāng)村的節(jié)能減排、資源和廢物回收利用等提供綠色服務(wù)。（作者系全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員）