中國(guó)電力規(guī)劃PK美國(guó)電力規(guī)劃

　　一、我國(guó)電力規(guī)劃工作發(fā)展歷程及近況

　　規(guī)劃管理工作嚴(yán)重滯后。1997年12月，新中國(guó)成立40多年后，電力工業(yè)部編制和頒布了有關(guān)電力規(guī)劃工作的第一部《原則》，《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》。過(guò)了近20年，2016年5月國(guó)家能源局頒布了《電力規(guī)劃管理辦法》。

　　規(guī)劃工作成果發(fā)布嚴(yán)重滯后。近二十年來(lái)，國(guó)家層面的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃(規(guī)劃)綱要均按時(shí)發(fā)布，而電力規(guī)劃目前查到只有1996年電力部計(jì)劃司出版的《電力工業(yè)九五計(jì)劃匯編集》和2001年由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的“十五”電力規(guī)劃，其他電力規(guī)劃均沒有查到。

　　規(guī)劃結(jié)果誤差偏大。1949～2015年，我國(guó)實(shí)施了12個(gè)五年計(jì)劃(規(guī)劃)。“一五”到“五五”，發(fā)電量預(yù)測(cè)年均增速都在10%以上，最高為23.3%，而預(yù)測(cè)偏差最大只有4.4個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)測(cè)速度偏差18.9%。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，電力計(jì)劃實(shí)質(zhì)上是一種政府配置資源的手段。納入計(jì)劃的電力項(xiàng)目，國(guó)家統(tǒng)一安排建設(shè)資金并控制建設(shè)進(jìn)度，電力計(jì)劃的執(zhí)行結(jié)果主要取決于國(guó)家計(jì)劃資金的落實(shí)情況。

　　“六五”到“九五”，發(fā)電量預(yù)測(cè)年均增速調(diào)整到7%以下，除“九五”外，實(shí)際增速均高于預(yù)期。偏差最大在“八五”，預(yù)測(cè)年均增速6.6%，實(shí)際10.2%，預(yù)測(cè)偏差3.6個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)測(cè)速度偏差54.5%。

　　這一時(shí)期，我國(guó)開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，電力工業(yè)管理逐步引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)辦法，國(guó)家鼓勵(lì)地方、部門和企業(yè)投資建設(shè)電廠，并在“九五”期間結(jié)束了我國(guó)長(zhǎng)期缺電的歷史。由于出現(xiàn)1997年亞洲金融危機(jī)，國(guó)內(nèi)電力投資熱潮受到影響，政府采取有力措施限制電源建設(shè)，一定程度上掩蓋了這一時(shí)期規(guī)劃調(diào)節(jié)不靈，預(yù)測(cè)偏差過(guò)大的問(wèn)題。

　　進(jìn)入本世紀(jì)，特別是2001年我國(guó)加入世貿(mào)組織以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，電力工業(yè)管理體制沿著市場(chǎng)化改革方向不斷深入。然而在“十五”期間，電力規(guī)劃預(yù)測(cè)目標(biāo)嚴(yán)重偏低，發(fā)電量預(yù)測(cè)年均增速5.2%，實(shí)際13%，偏低7.8個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)測(cè)速度偏差150%。2005年全國(guó)發(fā)電量25003億千瓦時(shí)，裝機(jī)容量51718萬(wàn)千瓦;而在電力工業(yè)“十五”規(guī)劃中，上述指標(biāo)僅為17500億千瓦時(shí)和3.9億千瓦，裝機(jī)總量差了1.27億千瓦。

　　由于未見正式發(fā)布電力工業(yè)“十一五”和“十二五”規(guī)劃，根據(jù)有關(guān)部門所做的研究成果，預(yù)測(cè)2010年全國(guó)裝機(jī)容量7.54億千瓦，實(shí)際達(dá)到9.66億千瓦，裝機(jī)總量高出了2.1億千瓦，相當(dāng)于1995年全國(guó)裝機(jī)的總和。“十二五”期間，受到2008年全球金融危機(jī)波及，其次是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入“新常態(tài)”，國(guó)家大力推進(jìn)“能源革命”和“節(jié)能優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，電力需求增速明顯趨緩。裝機(jī)容量在發(fā)展慣性等因素影響下，完成了14.9億千瓦規(guī)劃目標(biāo)。“十二五”期間電力發(fā)展情況與“九五”類似，基本上是一種緊急剎車后的慣性結(jié)果，如果沒有這個(gè)急剎車，預(yù)測(cè)誤差將會(huì)更大，目前全國(guó)的裝機(jī)富余情況將更加嚴(yán)重。

　　為什么電力規(guī)劃這樣一個(gè)具有廣泛共識(shí)的重要工作，長(zhǎng)期以來(lái)，預(yù)測(cè)與執(zhí)行產(chǎn)生如此大的偏差，規(guī)劃成果總不能及時(shí)發(fā)布，管理辦法長(zhǎng)期滯后于現(xiàn)實(shí)需要。

　　其原因可能是多方面的，但究其深層次原因，是電力工業(yè)的改革和發(fā)展沒有跟上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。市場(chǎng)已經(jīng)在資源配置中起基礎(chǔ)性、決定性，總之越來(lái)越重要的作用時(shí)，電力規(guī)劃工作觀念、思路、管理體制、規(guī)劃工作內(nèi)容、方法沒有及時(shí)加以改變和調(diào)整。

　　中國(guó)電力工業(yè)在總量上已經(jīng)超過(guò)美國(guó)成為了世界第一，電力規(guī)劃工作如何改變以適應(yīng)未來(lái)的能源革命顯然不可能有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以照搬。美國(guó)電力工業(yè)總量與我們最為接近，更為重要的是，美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較完善，電力市場(chǎng)已經(jīng)建立20多年，美國(guó)的能源轉(zhuǎn)型是我們努力的方向。美國(guó)電力規(guī)劃工作中的做法不能完全照辦，但完全可以學(xué)習(xí)、參考和借鑒。

　　二、美國(guó)電力市場(chǎng)與電力規(guī)劃特點(diǎn)

　　1992年之前，美國(guó)電力工業(yè)由200多個(gè)私營(yíng)電力公司和約3000個(gè)公共電力實(shí)體組成。私營(yíng)電力公司擁有特定區(qū)域內(nèi)的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，為全國(guó)75%的電力負(fù)荷提供發(fā)輸配售一體化服務(wù)。1992年美國(guó)國(guó)會(huì)制定《能源政策法》要求放開電力輸送領(lǐng)域，標(biāo)志電力市場(chǎng)正式啟動(dòng)。根據(jù)聯(lián)邦和州政府分權(quán)原則，各州政府有權(quán)自主決定改革方案和具體進(jìn)度，目前加利福尼亞等29個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)實(shí)施了電力市場(chǎng)化改革，建立CAISO等7家ISO和RTO，服務(wù)美國(guó)三分之二的電力負(fù)荷。電力市場(chǎng)建立后，美國(guó)的電力規(guī)劃工作有以下特點(diǎn)：重視電力需求預(yù)測(cè)工作。美國(guó)能源信息署(EIA)負(fù)責(zé)整合石油、天然氣、煤炭和電力等各部門信息，將電力工業(yè)作為能源生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)路徑之一進(jìn)行綜合規(guī)劃，把電力需求預(yù)測(cè)作為能源需求預(yù)測(cè)的一部分加以考慮，規(guī)劃期長(zhǎng)達(dá)25年。

　　電源建設(shè)由投資主體自主決策。電力市場(chǎng)化改革前，電源規(guī)劃由各州主導(dǎo)，只有核電項(xiàng)目和水電項(xiàng)目需要聯(lián)邦機(jī)構(gòu)許可。電力市場(chǎng)化改革實(shí)施后，電源建設(shè)不再由各州PUC規(guī)劃官員決策，在哪里建、何時(shí)建、建什么類型以及是否建電源都圍繞著市場(chǎng)價(jià)格來(lái)決定。市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)電源投資，發(fā)揮傳統(tǒng)電源規(guī)劃職能。

　　電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃流程公開、規(guī)范。

　　NERC作為美國(guó)電力可靠性組織，負(fù)責(zé)制定發(fā)電和輸電系統(tǒng)可靠性標(biāo)準(zhǔn)，每年發(fā)布長(zhǎng)期可靠性評(píng)估報(bào)告(規(guī)劃期10年)，指導(dǎo)電力公司新增發(fā)電容量和擴(kuò)展輸電項(xiàng)目，協(xié)調(diào)各區(qū)域輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃則由ISO或RTO負(fù)責(zé)，制訂規(guī)劃編制流程與方法，經(jīng)各州PUC審核后公開發(fā)布，電力公司充分參與規(guī)劃編制，按照規(guī)劃方案負(fù)責(zé)實(shí)施。

　　三、結(jié)合中國(guó)國(guó)情，轉(zhuǎn)變電力規(guī)劃工作觀念

　　中國(guó)電力工業(yè)一大特點(diǎn)是煤炭的基礎(chǔ)地位。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年1~6月全國(guó)發(fā)電量27595億千瓦時(shí)，其中火電占比74.6%。而美國(guó)2016年4月份各資源發(fā)電量占比為：煤炭25%、天然氣35%、核電21%、可再生能源19%。第二大特點(diǎn)是我國(guó)資源分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，“北電南送”、“西電東送”是規(guī)劃必須考慮的問(wèn)題，而美國(guó)不存在這個(gè)問(wèn)題。

　　但中美兩國(guó)在電力規(guī)劃方面，存在更大的共同背景。一是電力市場(chǎng)化的改革方向。二是共同面臨能源革命的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。無(wú)論在市場(chǎng)化改革還是能源轉(zhuǎn)型，美國(guó)的許多做法都值得我們學(xué)習(xí)、參考和借鑒。

　　具體建議：第一，進(jìn)一步加強(qiáng)電力需求預(yù)測(cè)工作。電力需求預(yù)測(cè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，與能源需求密切相關(guān)，對(duì)人員的專業(yè)要求與電源和電網(wǎng)規(guī)劃有很大不同。建議把電力需求預(yù)測(cè)作為一項(xiàng)獨(dú)立的工作，與電源和電網(wǎng)規(guī)劃分開進(jìn)行。

　　第二，調(diào)整電源規(guī)劃工作重點(diǎn)。盡快建立和完善電力市場(chǎng)，放開電價(jià)，實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，通過(guò)正確的市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)電源建設(shè)，提高電力系統(tǒng)的整體運(yùn)行效率和效益。預(yù)計(jì)2016年火電利用小時(shí)很可能降至4000小時(shí)以下，如果視5000小時(shí)為正常的話，那就意味著有大約20%火電設(shè)備沒有被利用，目前全國(guó)火電總裝機(jī)約10億千瓦，20%就是2億千瓦。進(jìn)一步加強(qiáng)全國(guó)的電源規(guī)劃工作，突出總量平衡，突出跨區(qū)、跨省送電項(xiàng)目，突出電源結(jié)構(gòu)合理性，突出新能源、分布式電源、儲(chǔ)能技術(shù)等戰(zhàn)略性問(wèn)題。逐步弱化省一級(jí)的電源規(guī)劃，逐步向市場(chǎng)決定電源投資轉(zhuǎn)化。

　　第三，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)電網(wǎng)規(guī)劃工作。加強(qiáng)國(guó)家層面的電網(wǎng)規(guī)劃工作，中長(zhǎng)期電網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)包括電源規(guī)劃的內(nèi)容，將電力系統(tǒng)作為一個(gè)整體考慮，加強(qiáng)電力系統(tǒng)的戰(zhàn)略性問(wèn)題研究。例如，未來(lái)中國(guó)電網(wǎng)的互聯(lián)格局，更高一級(jí)電壓等級(jí)的必要性，“西電東送”、“北電南送”等遠(yuǎn)距離送電的發(fā)展前景，風(fēng)電、太陽(yáng)能、分布式能源、儲(chǔ)能技術(shù)、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等因素可能對(duì)未來(lái)中國(guó)電網(wǎng)格局產(chǎn)生極其重要的影響，這些問(wèn)題僅僅靠五年規(guī)劃是難以回答的。加強(qiáng)電網(wǎng)規(guī)劃編制工作的規(guī)范性和公開性。省一級(jí)電網(wǎng)規(guī)劃的重點(diǎn)可以放在五年規(guī)劃，適應(yīng)所在地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，在確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的前提下，滿足供需兩側(cè)接入的需要。

　　第四，電力規(guī)劃工作必須要有足夠的預(yù)算。建議委托專門的電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)，常年進(jìn)行全國(guó)的電力需求預(yù)測(cè)、電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃工作，每年出版下一年度的電力需求預(yù)測(cè)報(bào)告，同時(shí)修訂五年規(guī)劃的電力需求預(yù)測(cè)、電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃報(bào)告，中長(zhǎng)期電力規(guī)劃報(bào)告可以每三年或五年修訂出版。目前，我國(guó)專門的電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)與美國(guó)不同，要在市場(chǎng)上賺錢才可以生存，而電力規(guī)劃工作是沒有直接經(jīng)濟(jì)效益的。美國(guó)EIA作為聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)有工作人員370人，2016年國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的年度預(yù)算就有1.22億美元。電力規(guī)劃的最大效益是全社會(huì)的，是“電力工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性”文件，是一項(xiàng)極其重要的工作。任何一個(gè)專門的電力規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)如果沒有足夠的人員和預(yù)算作為支撐，在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的條件下，很難做好規(guī)劃工作。

　　“規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)”。

　　電力規(guī)劃工作為了適應(yīng)能源革命和電力市場(chǎng)化的改革方向，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)現(xiàn)有的管理方式、管理體制、工作方法、工作內(nèi)容等作出較大的改變，否則將難以回答中國(guó)電力工業(yè)發(fā)展的宏觀性和戰(zhàn)略性的問(wèn)題，也難以避免今后的電力規(guī)劃預(yù)測(cè)偏差過(guò)大或者發(fā)布不及時(shí)的狀況。