【分析】怎樣才算好的產(chǎn)業(yè)政策？

政府是否應(yīng)該采取產(chǎn)業(yè)政策、尤其是應(yīng)該采取什么樣的產(chǎn)業(yè)政策？這是關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的學(xué)者經(jīng)常思考的一個(gè)重要問題。產(chǎn)業(yè)政策問題的提出，最初可能跟“市場(chǎng)失靈”問題有關(guān)。比如，創(chuàng)新成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，收益卻無(wú)法完全內(nèi)部化，所以發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)比較難。這樣，如果政府采取一些政策措施，也許可以幫助克服市場(chǎng)失靈。但這種干預(yù)到底是否有效，學(xué)界并無(wú)明確的結(jié)論。成功的案例當(dāng)然有，但絕大部分產(chǎn)業(yè)政策不成功。二戰(zhàn)后一些發(fā)展中國(guó)家支持的“幼稚產(chǎn)業(yè)”，歷經(jīng)幾十年還沒有成長(zhǎng)起來(lái)。因此有學(xué)者質(zhì)疑產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值難道政府比市場(chǎng)更聰明？

　　所謂產(chǎn)業(yè)政策，是指政府對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展所采取的政策干預(yù)，這種干預(yù)，既可以是各種形式的補(bǔ)貼，也可以是特定的行政與監(jiān)管手段，總之是要幫助消除新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。我不是研究產(chǎn)業(yè)政策問題的專家，不過最近一直在思考我國(guó)如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、跨越中等收入陷阱的問題。我是從克服市場(chǎng)失靈的角度來(lái)理解產(chǎn)業(yè)政策的邏輯的，市場(chǎng)能做的還是盡量留給市場(chǎng)。但有效的產(chǎn)業(yè)政策究竟長(zhǎng)什么樣？回答可能見仁見智。我關(guān)注的是如下五個(gè)方面順應(yīng)市場(chǎng)、不限制競(jìng)爭(zhēng)、謹(jǐn)慎干預(yù)、有退出機(jī)制和做事后評(píng)估。如果做不到這些，實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策很可能會(huì)事倍功半甚至弊大于利。

　　產(chǎn)業(yè)政策的必要性

　　對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的作用有爭(zhēng)議，原因是多方面的，有理念的因素，也有執(zhí)行的問題。有時(shí)候?qū)ν瑯拥漠a(chǎn)業(yè)政策和結(jié)果，評(píng)價(jià)也不一致。比如對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策對(duì)“東亞奇跡”貢獻(xiàn)的評(píng)價(jià)，就存在分歧。查默斯?約翰遜（Chalmers Johnson）認(rèn)為主要是產(chǎn)業(yè)政策提升了日本經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，而希瑟?斯密斯（Heather Smith）通過對(duì)韓國(guó)和臺(tái)灣的研究，卻發(fā)現(xiàn)主要是市場(chǎng)開放而非產(chǎn)業(yè)政策的貢獻(xiàn)。另外，香港崇尚自由市場(chǎng)，而新加坡強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)。到底哪一個(gè)更好？好像也沒有共識(shí)。甚至在不同的時(shí)期，大家的結(jié)論也不一樣。

　　國(guó)內(nèi)一些學(xué)者對(duì)產(chǎn)業(yè)政策抱持懷疑的態(tài)度，這比較容易理解。我國(guó)每年都有產(chǎn)業(yè)政策，比如在2016年，政府決定要繼續(xù)扶持節(jié)能環(huán)保、軟件、云計(jì)算、裝備制造和光伏等產(chǎn)業(yè)。但回顧一下歷史，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，成功的產(chǎn)業(yè)政策很少。最早的產(chǎn)業(yè)政策可能是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為核心的重工業(yè)化戰(zhàn)略，林毅夫、蔡昉和李周認(rèn)為這個(gè)政策的問題，在于違背了比較優(yōu)勢(shì)的原則。當(dāng)時(shí)我國(guó)人多、資本少，發(fā)展重工業(yè)很難。即便以舉國(guó)之力建立起來(lái)了，也無(wú)法在成本和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了驚人的成就，但產(chǎn)業(yè)政策似乎依然乏善可陳。要么浪費(fèi)很多資源，不了了之。要么一窩蜂，在短時(shí)間內(nèi)造成全行業(yè)過剩。前者的例子是現(xiàn)在各地方政府響應(yīng)中央倡導(dǎo)的“大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”，紛紛開辦創(chuàng)業(yè)孵化器、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。各地的要素稟賦和比較優(yōu)勢(shì)千差萬(wàn)別，卻要走同一條獨(dú)木橋，運(yùn)動(dòng)式地搞創(chuàng)新，很難避免資源浪費(fèi)。后者的例子是光伏產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)能過剩問題已經(jīng)十分突出。現(xiàn)在中國(guó)已成全球最大的光伏生產(chǎn)國(guó)和使用國(guó)。但如果沒有政府補(bǔ)貼，絕大多數(shù)光伏企業(yè)仍然無(wú)法自負(fù)盈虧。我現(xiàn)在有點(diǎn)擔(dān)心新能源汽車可能會(huì)重蹈光伏的覆轍。

　　產(chǎn)業(yè)政策容易導(dǎo)致兩極化的結(jié)果，可能跟我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)。中央出一個(gè)政策，上上下下都跟著跑。產(chǎn)業(yè)政策的邊界不清晰，實(shí)際變成了舉國(guó)體制的產(chǎn)物。不光地方政府很上心，銀行也非常積極。很多銀行根本不認(rèn)真做盡職調(diào)查，看國(guó)家的產(chǎn)業(yè)目錄放貸款。更重要的是，官員考慮的，是要有看得見、摸得到的舉措，效果如何反而變得不那么重要。產(chǎn)業(yè)政策很少做事后評(píng)估，成功也好，失敗也罷，決策官員不需要承擔(dān)責(zé)任。

　　我關(guān)心產(chǎn)業(yè)政策問題，主要是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨產(chǎn)業(yè)升級(jí)的挑戰(zhàn)。近年經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下行，背后有周期性和趨勢(shì)性因素的作用，但最大的變化是過去長(zhǎng)期支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的勞動(dòng)密集型制造業(yè)和資源型重工業(yè)失去了活力，現(xiàn)在迫切需要培養(yǎng)和發(fā)展新的有競(jìng)爭(zhēng)力的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，支持下一個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所以，現(xiàn)在迫切需要做的，一方面是讓已經(jīng)失去競(jìng)爭(zhēng)力的舊的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級(jí)或者退出，另一方面是讓新興產(chǎn)業(yè)更快地形成并發(fā)展。但世界上絕大部分中等收入國(guó)家無(wú)法晉身高收入經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)，也表明產(chǎn)業(yè)升級(jí)之路十分艱難。

　　產(chǎn)業(yè)政策能不能發(fā)揮一些積極的作用？我理解產(chǎn)業(yè)政策的目的，主要還是通過克服“市場(chǎng)失靈”，幫助化解新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。當(dāng)前我國(guó)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙有很多，一是技術(shù)門檻。無(wú)論是新能源還是大數(shù)據(jù)，新技術(shù)研發(fā)的成本非常高，單個(gè)企業(yè)突破的難度很大。二是行業(yè)門檻。我國(guó)政府對(duì)很多產(chǎn)業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，特別是在醫(yī)療、文化和教育等領(lǐng)域，一般企業(yè)很難進(jìn)入。三是退出門檻。有很多企業(yè)已經(jīng)失去了競(jìng)爭(zhēng)力，甚至已經(jīng)淪為僵尸企業(yè)，但由于各種各樣的原因，退不出。僵尸企業(yè)不退出，繼續(xù)占用大量的資源，也是遏制新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。產(chǎn)業(yè)政策要從降低這些門檻入手，不同的新興產(chǎn)業(yè)所需要的產(chǎn)業(yè)政策可能也不一樣。

　　目前全國(guó)有四個(gè)城市的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)做得有特色北京、杭州、貴陽(yáng)和深圳，在這些地方的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，政府所發(fā)揮的作用各不相同。在北京的中關(guān)村，高校、科研機(jī)構(gòu)云集，發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)有先天優(yōu)勢(shì)，政府主要是鼓勵(lì)科技成果轉(zhuǎn)化。杭州的的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的熱潮主要是阿里巴巴的成功帶動(dòng)起來(lái)的，形成了一個(gè)良性循環(huán)的創(chuàng)新生態(tài)圈。貴陽(yáng)發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)則主要是貴陽(yáng)市政府推動(dòng)的結(jié)果，貴陽(yáng)除了電價(jià)便宜，本身并沒不具備突出的優(yōu)勢(shì)。到目前為止最成功應(yīng)該數(shù)深圳，已經(jīng)從一個(gè)小漁村成長(zhǎng)為中國(guó)的創(chuàng)新重鎮(zhèn)，成就了一批諸如騰訊、華為和華大基因等全球領(lǐng)先的公司，靠的主要是有效的市場(chǎng)機(jī)制。

　　互聯(lián)網(wǎng)金融的經(jīng)歷

　　近年來(lái)，我國(guó)的一些新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，比如生物醫(yī)藥和智能機(jī)器，個(gè)別企業(yè)甚至達(dá)到了國(guó)際前沿水平。但如果要說(shuō)已經(jīng)全球領(lǐng)先的新興行業(yè)，可能只有互聯(lián)網(wǎng)金融。雷蒙德?佛農(nóng)（Raymond Vernon）曾經(jīng)提出產(chǎn)品生命周期理論，一個(gè)產(chǎn)品通常都會(huì)經(jīng)歷研發(fā)、生產(chǎn)、成熟、退出這樣幾個(gè)階段。我國(guó)企業(yè)生產(chǎn)的大多數(shù)產(chǎn)品都是從發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)來(lái)的，互聯(lián)網(wǎng)金融可能是個(gè)例外。2004年支付寶上線，2005年宜信成立，我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)金融迄今已經(jīng)走過了十幾個(gè)年頭。從機(jī)構(gòu)數(shù)量、業(yè)務(wù)種類、交易規(guī)模和客戶群體看，我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)金融已經(jīng)在全球占絕對(duì)領(lǐng)先的地位。可以說(shuō)，互聯(lián)網(wǎng)金融給中國(guó)提供了第一次引領(lǐng)全球行業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)。

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