審計(jì)持續(xù)關(guān)注資源循環(huán)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)

礦產(chǎn)、土地、水、草原……對(duì)這些自然資源的保護(hù)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出，審計(jì)要圍繞加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大部署，始終關(guān)注資源節(jié)約集約循環(huán)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政策的落實(shí)，促進(jìn)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，推動(dòng)綠色發(fā)展。如何通過(guò)審計(jì)工作，既保護(hù)好“綠水青山”，又建設(shè)好“金山銀山”？

壓縮礦業(yè)開(kāi)發(fā)尋租空間

“2013年起，我們連續(xù)3年針對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和管理中，存在一些突出問(wèn)題。”審計(jì)署資源環(huán)境審計(jì)司副司長(zhǎng)丁雁說(shuō)，這些問(wèn)題包括違規(guī)審批出讓行為多發(fā)、違規(guī)轉(zhuǎn)讓或收購(gòu)礦業(yè)權(quán)、違規(guī)利用勘查資料獲取或開(kāi)發(fā)礦業(yè)權(quán)，造成國(guó)有權(quán)益損失或相關(guān)企業(yè)個(gè)人獲取不正當(dāng)利益等。

“出現(xiàn)這些問(wèn)題主要是因?yàn)榈V產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中彈性空間較大，加之行政權(quán)力介入較深，進(jìn)而成為權(quán)力尋租的突出領(lǐng)域。”中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)王生龍告訴《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者，礦業(yè)權(quán)價(jià)值評(píng)估方面的“彈性空間”主要由3方面因素所致：首先，礦業(yè)權(quán)評(píng)估參數(shù)依據(jù)的準(zhǔn)則是平行的，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果差異較大；其次，作為重要評(píng)估參數(shù)的產(chǎn)品價(jià)格，在選取途徑、資料信息來(lái)源、確定方法以及注意事項(xiàng)等方面，都存在可選擇性的問(wèn)題。“另外，礦產(chǎn)資源有動(dòng)態(tài)性，不同階段地質(zhì)勘查獲取的信息不一樣，資源儲(chǔ)量不一樣。因此，礦業(yè)權(quán)評(píng)估不同階段給出的結(jié)果也會(huì)不一樣，這很容易被‘鉆空子’。”

王生龍說(shuō)，審計(jì)以問(wèn)題為導(dǎo)向，提出不少建議，帶動(dòng)礦業(yè)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)則等制度完善。例如，對(duì)審計(jì)提出的“進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源審批管理等相關(guān)制度”的建議，國(guó)土資源部進(jìn)一步擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓范圍，嚴(yán)格限制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)非競(jìng)爭(zhēng)性出讓。此外，國(guó)土資源部進(jìn)一步完善了礦業(yè)權(quán)審批登記管理制度，調(diào)整和規(guī)范部、省兩級(jí)礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限。

各級(jí)地方政府也在不斷改進(jìn)礦產(chǎn)資源管理工作。比如，積極推進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)秩序的治理，礦山布局得到進(jìn)一步優(yōu)化。再如，礦業(yè)權(quán)有償取得制度有效推進(jìn)，礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化配置程度有所提高。

丁雁表示，目前，審計(jì)署基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)礦產(chǎn)資源賦存豐富、礦業(yè)權(quán)交易活躍的省份的階段性全覆蓋。

緊盯18億畝耕地紅線

在我國(guó)工業(yè)化及城市化進(jìn)程中，保持我國(guó)糧食安全穩(wěn)定，就要守住18億畝耕地紅線。

丁雁說(shuō)，審計(jì)署在2014年組織開(kāi)展了對(duì)2008年至2013年全國(guó)土地出讓收支和耕地保護(hù)情況的審計(jì)，主要發(fā)現(xiàn)3方面問(wèn)題。

首先，土地出讓收支管理上存在問(wèn)題。“在收入方面，一方面是少征收土地出讓收入3664.23億元，另一方面是通過(guò)收入空轉(zhuǎn)等方式虛增1467.78億元。”丁雁說(shuō)。在支出方面，有的違規(guī)將土地出讓收入用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、對(duì)外出借、修建樓堂館所等，資金達(dá)到7000多億元；也有的在征地拆遷過(guò)程中，通過(guò)編造虛假資料等套取或騙取國(guó)家征地拆遷補(bǔ)償資金，涉及資金10億多元；還有一些地方財(cái)政部門(mén)在土地出讓收支管理方面不規(guī)范，地方?jīng)]有根據(jù)需要將土地出讓收入納入預(yù)算管理，而是自己坐收坐支。

“建設(shè)用地審批供應(yīng)方面，也存在突出問(wèn)題。一些地方違規(guī)超計(jì)劃超規(guī)劃審批、越權(quán)審批，少批多占或者是未批先占土地等，達(dá)到38.77萬(wàn)公頃。”丁雁說(shuō)，違規(guī)以租代征、改變規(guī)劃條件等用地也有21.86萬(wàn)公頃。

“在耕地保護(hù)方面，審計(jì)抽查的709個(gè)縣劃定基本農(nóng)田中有非耕地141.76萬(wàn)公頃（占4%）；抽查的1萬(wàn)多個(gè)土地整治項(xiàng)目中，虛增耕地、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的分別占10%和33%。”丁雁說(shuō)，土地整治資金被擠占挪用等109.46億元。

“18億畝耕地紅線，關(guān)系到6億多噸糧食的產(chǎn)出，這就是國(guó)人的‘生命線’。因此，非法占有耕地等問(wèn)題，需要通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)并及時(shí)整改。”中科院地理科學(xué)與資源研究所副所長(zhǎng)封志明說(shuō)。

據(jù)了解，審計(jì)發(fā)現(xiàn)土地資源領(lǐng)域存在的問(wèn)題之后，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究部署了整改工作。截至2015年6月底，各地已盤(pán)活閑置土地2.55萬(wàn)公頃、盤(pán)活閑置資金3600億元、歸還原渠道擠占挪用資金或收回被騙取資金1600億元、糾正違法用地2.4萬(wàn)起。

促進(jìn)水資源高效利用

“審計(jì)署在多年的資源環(huán)境審計(jì)工作中，也一直關(guān)注水資源領(lǐng)域。”丁雁說(shuō)，2015年10月至2016年1月，審計(jì)署組織對(duì)18個(gè)省（直轄市）的800多個(gè)水污染防治項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)，并檢查這些地方水污染防治相關(guān)資金管理使用情況。

部分市縣飲用水的安全問(wèn)題，是這次審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。對(duì)89個(gè)市縣的231個(gè)城鄉(xiāng)集中式飲用水源地項(xiàng)目建設(shè)，審計(jì)部門(mén)進(jìn)行了重點(diǎn)抽查。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有124個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)還不達(dá)標(biāo)，72個(gè)地下飲用水水源中有27個(gè)存在超采現(xiàn)象。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)部分市縣存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和隱患等問(wèn)題，也是關(guān)注重點(diǎn)。審計(jì)抽查了此次審計(jì)范圍內(nèi)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江區(qū)域涉及的23個(gè)市縣，發(fā)現(xiàn)城市生活污水有12%（年均4億噸）未經(jīng)處理直排長(zhǎng)江；沿江373個(gè)港口中，有359個(gè)（占96%）未配備船舶垃圾接收點(diǎn)，260個(gè)（占70%）未配備污染應(yīng)急處理設(shè)施。

丁雁表示，因?yàn)閷徲?jì)主要在冬天開(kāi)展，正是枯水季節(jié)，一次性的采樣數(shù)據(jù)也存在偶然性，不排除結(jié)果稍有偏差，但大體上能夠反映出，水質(zhì)保護(hù)和水源地保護(hù)方面還有很多工作要做。

在枯水期審計(jì)水污染，會(huì)不會(huì)將問(wèn)題嚴(yán)重化？封志明說(shuō)：“冬天一般是水污染最嚴(yán)重的季節(jié)，這個(gè)時(shí)段進(jìn)行審計(jì)，意義可能會(huì)突出一些。”

有人質(zhì)疑，礦業(yè)開(kāi)采可能占水源污染的“大頭”？王生龍回應(yīng)說(shuō)：“工業(yè)排放物確實(shí)是影響水資源質(zhì)量的一個(gè)因素，但氣候轉(zhuǎn)換、土壤變化都是重要原因。因此，水污染不完全是因?yàn)榈V業(yè)開(kāi)采等工業(yè)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的。”事實(shí)上，農(nóng)村面臨水資源污染問(wèn)題也非常嚴(yán)重，比如雞糞、化肥農(nóng)藥，還有垃圾等。

“通過(guò)此次審計(jì)，督促地方整改落實(shí)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，成效明顯。”丁雁說(shuō)，截至2016年4月底，18個(gè)省各級(jí)財(cái)政部門(mén)已將未及時(shí)撥付的財(cái)政資金23.45億元撥付到位，盤(pán)活使用以前年度滯留財(cái)政資金1.45億元，項(xiàng)目主管部門(mén)和實(shí)施單位支出閑置的財(cái)政資金6.57億元用于水污染防治項(xiàng)目建設(shè)，歸還原資金渠道2.60億元。同時(shí)，還推動(dòng)45個(gè)未及時(shí)開(kāi)工的水污染防治項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，19個(gè)未及時(shí)完工項(xiàng)目已完工，促進(jìn)13個(gè)已完工未發(fā)揮效益的項(xiàng)目正常達(dá)標(biāo)運(yùn)行。

強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識(shí)

黨的十八屆三中全會(huì)提出，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。“從宏觀層面來(lái)看，這是建立健全生態(tài)文明制度體系的重要抓手。”在丁雁看來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目的，是防止一些領(lǐng)導(dǎo)干部只管經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不管資源節(jié)約集約利用，不顧環(huán)境保護(hù)。通過(guò)離任審計(jì)，能夠促進(jìn)其更好履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，推動(dòng)建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系。

封志明打了一個(gè)生動(dòng)的比方，領(lǐng)導(dǎo)干部要把握“三條紅線”，第一是資源消耗的上線，相當(dāng)于天花板；第二是環(huán)境質(zhì)量的底線，相當(dāng)于地板；第三是生態(tài)保護(hù)的紅線，相當(dāng)于空間土地利用的隔板。“離任審計(jì)，就是要求領(lǐng)導(dǎo)干部不能突破天花板、不能扎破地板、不能非法挪移隔板。”封志明說(shuō)，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，會(huì)帶來(lái)一定壓力，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。

“在審計(jì)內(nèi)容方面，以主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況為主線，結(jié)合實(shí)際工作，細(xì)化為104個(gè)審計(jì)事項(xiàng)。”丁雁介紹說(shuō)。

丁雁表示，針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要加強(qiáng)原因分析，是法規(guī)不健全，還是有法不依；是體制機(jī)制不健全，還是有章不循；是工作職責(zé)不清，還是未盡職盡責(zé)，等等。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的問(wèn)題，要分析是人為因素還是自然因素、是歷史因素還是現(xiàn)實(shí)因素。

此外，2014年至2015年，各省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也積極開(kāi)展了審計(jì)試點(diǎn)。比如，在北京、內(nèi)蒙古等10余個(gè)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組織開(kāi)展了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)。“省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的試點(diǎn)突出了各地自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)，除土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源和大氣污染防治領(lǐng)域外，還涉及草原、濕地等自然資源。”丁雁說(shuō)，一些地方還出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件，指導(dǎo)試點(diǎn)工作開(kāi)展。