解讀“十三五”時(shí)期我國(guó)環(huán)境治理新圖景

擴(kuò)大污染物總量控制范圍，將細(xì)顆粒物等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)列入約束性指標(biāo)；發(fā)展綠色金融，建立綠色發(fā)展基金；到2020年實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善……《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出的一些新目標(biāo)、新理念，勾勒出“十三五”時(shí)期我國(guó)環(huán)境治理的新圖景。

專(zhuān)家表示，“十三五”規(guī)劃建議將此前出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》等頂層設(shè)計(jì)，由“概念圖”轉(zhuǎn)換為“施工圖”，必將大幅度推進(jìn)我國(guó)綠色發(fā)展進(jìn)程。

環(huán)保部擬將空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)納入約束性指標(biāo)

“十一五”以來(lái)，我國(guó)把節(jié)能減排列為約束性指標(biāo)，著力解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大的問(wèn)題，取得了顯著成績(jī)。

據(jù)環(huán)保部污染排放總量控制司初步估算，2015年前三季度，全國(guó)化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量分別比去年同期下降3%、3%、5%、9%左右，“十二五”規(guī)劃五年總目標(biāo)已提前完成。

然而，近年來(lái)長(zhǎng)時(shí)間、大范圍的霧霾污染頻發(fā)，讓人們對(duì)污染減排的效果產(chǎn)生種種質(zhì)疑。有觀點(diǎn)甚至認(rèn)為污染減排只是一場(chǎng)“數(shù)字游戲”，統(tǒng)計(jì)數(shù)字不準(zhǔn)確，環(huán)境質(zhì)量改善效果不佳。

環(huán)保部污染排放總量控制司司長(zhǎng)劉炳江回應(yīng)指出，“十一五”以來(lái)，全國(guó)GDP由2005年的18.6萬(wàn)億增加到2014年的63.6萬(wàn)億元，煤炭消費(fèi)量由24億噸增加到42億噸，主要工業(yè)產(chǎn)品鋼鐵、水泥、電解鋁等產(chǎn)量均增加了一倍以上，與此同時(shí)，主要污染物二氧化硫、氮氧化物排放總量不僅未因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源消耗的增加而同步增長(zhǎng)，反而呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。

“這說(shuō)明通過(guò)總量減排，重點(diǎn)抓電力、鋼鐵、水泥等高排放行業(yè)治理工程建設(shè)和運(yùn)行，對(duì)減少污染物排放發(fā)揮了重要作用。”劉炳江說(shuō)。

他同時(shí)指出，影響灰霾天氣的因素很多，首先是污染物排放量過(guò)大，一些主要污染物的排放量達(dá)到2000萬(wàn)噸級(jí)的水平，每年僅僅減少幾個(gè)百分點(diǎn)，難以達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善的效果。此外，產(chǎn)生灰霾的污染物除了二氧化硫、氮氧化物，還有顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等。

為此，“十三五”規(guī)劃建議提出擴(kuò)大污染物總量控制范圍。在“十一五”時(shí)期總量控制只有兩項(xiàng)污染物，“十二五”時(shí)期總量控制為四項(xiàng)污染物——二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮的基礎(chǔ)上，“十三五”不僅要將重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物納入控制指標(biāo)，還明確將細(xì)顆粒物(PM2.5)等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)列入約束性指標(biāo)。

劉炳江表示，這體現(xiàn)了國(guó)家改善大氣質(zhì)量的決心，環(huán)保部正在研究將空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)也納入約束性指標(biāo)，對(duì)京津冀及周邊地區(qū)的重污染天數(shù)等指標(biāo)提出更加嚴(yán)格的要求，加大對(duì)政府的考核力度，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善。

發(fā)展綠色金融，建立綠色發(fā)展基金

資金瓶頸，是綠色低碳發(fā)展的一大挑戰(zhàn)。要想實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，以金融創(chuàng)新化解這一金融瓶頸勢(shì)在必行。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)綠色金融發(fā)展滯后。2014年6月發(fā)布的《中國(guó)低碳金融發(fā)展2014年度報(bào)告》顯示，絕大多數(shù)銀行綠色信貸總額與總資產(chǎn)的比例低于2%，排名第一的興業(yè)銀行綠色信貸余額占比也只有3.46%，與總資產(chǎn)相差甚遠(yuǎn)。而且，我國(guó)綠色金融實(shí)踐主體是銀行，融資形式以間接融資為主，其他金融機(jī)構(gòu)參與程度更弱。

繼《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“建立綠色金融體系”后，“十三五”規(guī)劃建議進(jìn)一步明確，要發(fā)展綠色金融，設(shè)立綠色發(fā)展基金。

“構(gòu)建綠色金融體系是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，是籌措環(huán)境保護(hù)資金的重要渠道，是減輕財(cái)政環(huán)保支出壓力的重要途徑。”環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)吳舜澤說(shuō)。

他認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)抓緊構(gòu)建國(guó)家綠色金融體系，重點(diǎn)從設(shè)立環(huán)境金融機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品、完善環(huán)境金融服務(wù)、健全綠色金融政策四個(gè)方面發(fā)力，搭建基于綠色信貸、綠色股票、綠色債券、綠色基金、綠色保險(xiǎn)的綠色金融體系框架。

吳舜澤說(shuō)，建立環(huán)境保護(hù)基金是加強(qiáng)政府資金引導(dǎo)作用和提高資金使用效率的重要途徑。為推進(jìn)水、大氣、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，應(yīng)著力加快構(gòu)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)基金，重點(diǎn)支持環(huán)保領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目、環(huán)境污染第三方治理項(xiàng)目融資，采取低息貸款、股權(quán)投資、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，充分調(diào)動(dòng)地方和市場(chǎng)活力。

啃“硬骨頭”實(shí)現(xiàn)環(huán)境“良治”

霧霾襲城，水體黑臭，土壤污染……當(dāng)前生態(tài)環(huán)境存在的一系列問(wèn)題，已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板。“十三五”規(guī)劃建議明確，到2020年，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，主要污染物排放總量大幅減少。

“這一目標(biāo)的確立標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)要求發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，同時(shí)也意味著‘十三五’將實(shí)行一系列重大的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。”環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光說(shuō)。

吳舜澤認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量一直處于“局部改善、整體惡化”的態(tài)勢(shì)，在全面建成小康社會(huì)的歷史階段，要求實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，就要求從改善范圍和領(lǐng)域上要全面，從改善程度上要明顯，惠及對(duì)象要覆蓋大多數(shù)的人民群眾。

在吳舜澤看來(lái)，要實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的目標(biāo)，當(dāng)前還面臨諸多挑戰(zhàn)。一是工業(yè)化城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)的環(huán)境壓力大，產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整具有長(zhǎng)期性、艱巨性；二是區(qū)域環(huán)境保護(hù)不平衡性加大，污染型、高耗能型產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的形勢(shì)加劇；三是環(huán)境污染逼近臨界，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)脆弱性明顯加大，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)明顯。

此外，系統(tǒng)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的難度大，環(huán)境管理交叉錯(cuò)配現(xiàn)象嚴(yán)重，統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境管理體制改革關(guān)系到多個(gè)部門(mén)職能權(quán)利，很難調(diào)整，也是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)環(huán)境“良治”道路上難啃的“硬骨頭”。

為此，他建議，“十三五”時(shí)期要將質(zhì)量改善作為首要任務(wù)與主線，重點(diǎn)打好遏制黑臭水體、灰霾天氣“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，強(qiáng)化質(zhì)量、總量、風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同推進(jìn)，多污染物協(xié)同治理，從政府主導(dǎo)向社會(huì)共治、多方制衡轉(zhuǎn)變，政府市場(chǎng)兩手發(fā)力，倒逼與激勵(lì)并重，實(shí)現(xiàn)環(huán)境“良治”，確保實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的目標(biāo)。