周大地：十三五能源規(guī)劃應加強系統(tǒng)優(yōu)化

■能源發(fā)展要有長期眼光，不僅要著眼“十三五”的五年，還要提出長期發(fā)展戰(zhàn)略。“十三五”許多能源投資可能解決的是“十三五”以后的問題，所以戰(zhàn)略方向和發(fā)展路徑都要考慮能源系統(tǒng)優(yōu)化，通過長期努力實現結構合理調整，實現綠色低碳轉型。

　　■目前能源領域不是投資不夠，而是投資積極性過高，投資方向優(yōu)化不夠。能源市場亟待國家合理規(guī)劃、行業(yè)自律建設、地方優(yōu)化布局。只有在這樣的治理建設下，才能放手讓市場主體充分發(fā)揮積極性。能源系統(tǒng)優(yōu)化，需做好三個方面的優(yōu)化：總量合理估算、結構合理調整、時序和空間地域優(yōu)化。

　　十八屆五中全會及《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》把綠色發(fā)展提到很高的位置，對生態(tài)文明建設和環(huán)境保護作出了重大戰(zhàn)略部署。遵循創(chuàng)新發(fā)展、協調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展五大發(fā)展理念，制定能源領域的“十三五”規(guī)劃，必須處理好幾個關鍵問題。

　　科學預測今后的能源需求

　　第一個關鍵問題是需要科學預測今后的能源需求。當前特別需要充分認識“十三五”期間能源需求的重大變化趨勢。“十三五”期間我國能源發(fā)展面臨的形勢和“十二五”時期大有區(qū)別。“十二五”開始時，我國能源消費雖然在世界金融危機后增速出現波動，但在2008年后國家提出四萬億投資刺激，推著鋼鐵、水泥行業(yè)繼續(xù)擴張，能源消費仍然維持了幾年快速增長。而近兩年能源消費增速迅速下降，“十三五”期間能源需求將進入低速增長期。

　　而近兩年重工業(yè)的能源消費不升反降，是能源增長速度明顯下降的主要原因。增速從2012年前十年平均8%降到2013年的3.8%、2014年的僅2.2%。從今年煤炭和其他能源增長情況看，預計能源消費總量有可能出現負增長。今年迄今電力增速不到1%，也是非常低的增長形勢。

　　“十三五”期間，經濟結構必然出現進一步調整，加上能源消費結構的調整，將大幅抑制能源消費總量的增長。

　　從我國經濟發(fā)展規(guī)律本身來看，未來難以繼續(xù)依靠加大投資維持增長。固定資產投資增速將不能持續(xù)保持高位，投資率有下降的可能。原有的通過擴大外需、增加投資規(guī)模，來擴大經濟規(guī)模已不可持續(xù)。特別是多地“鐵公基”、房地產、工業(yè)園區(qū)建設包括樓堂館所、政府公用建筑出現大量過剩。這方面的過度投資是寅吃卯糧，擠壓了未來的建設空間。繼續(xù)依靠加大投資力度只能降低投資的效益。“十三五”必須改變經濟增長的內容，探索新的增長點。

　　消費需要逐步成為經濟新的增長點，但是消費內容也需要相應轉型。當前現狀是，經濟發(fā)展過程中產業(yè)價值分配日益向虛擬經濟傾斜，價值分布不合理，制造業(yè)盈利空間不斷被擠壓，相應限制了廣大工薪階層工資進一步提高的空間，也限制了消費的進一步增長。

　　同時，以住房和汽車等內容拉動消費，使土地資源環(huán)境低效過度使用，造成諸多大城市病，房價高企，交通阻塞普遍，需要改變這種結構單一的消費增長模式，抑制大城市的過度擴張。城鎮(zhèn)化需要更多地關注中小城市的發(fā)展，關注新農村建設。我國環(huán)境生態(tài)建設，教育、醫(yī)療衛(wèi)生消費有很大提升空間。倡導新型的綠色低碳消費方式，建設綠色城市和新型的現代農村，不但可以拉動經濟發(fā)展，還可以進一步提高能效，推動綠色低碳能源發(fā)展。

　　經濟增長結構合理調整后，鋼鐵、水泥、化工、建材等高耗能產業(yè)的需求將大幅下降，能源需求不會像“十一五”、“十二五”期間一樣高速增長。隨著人民生活水平提高，技術進步、效率提升，生活領域的一次能源需求增速也進一步減少，可以用有限的能源總量增長保障經濟中高速增長。

　　此外，“十三五”將要開局的現階段，治理空氣污染壓力、應對全球氣候變化必須低碳發(fā)展的壓力都明顯上升，要求能源結構轉型的壓力更大。“十三五”能源行業(yè)優(yōu)化結構、低碳綠色發(fā)展會進一步加速。天然氣、核電、水電、風電、太陽能等清潔能源的比例可以進一步提高。而清潔能源比例提高，會使能源系統(tǒng)效率提高，在同樣的終端能源服務需求情形下，一次能源需求總量也會下降。非化石能源都能直接轉換成電力，天然氣的轉換效率也遠遠高于煤炭，由此可以明顯提高能源系統(tǒng)效率，降低一次能源需求總量。

　　“十三五”的能源需求總量多與少，會直接涉及各種能源的發(fā)展需求。能源預測大了，就需要準備更多的能源供應能力，會涉及數以千億計的能源投資是否必要。特別是煤炭和煤電究竟需要多少，現在已經成為緊迫的問題。如果規(guī)劃總量過高，就會推著各地繼續(xù)投資搞煤炭和煤電的產能，造成巨大的浪費。煤電多出來，就會搞惡性競爭，嚴重擠壓能源結構調整的空間。目前的主要矛盾是很可能出現預測數量過高，而不是過低。煤炭和煤電產能過剩很可能進一步加劇。

　　抓住加快能源結構調整的難得機會

　　第二個關鍵問題是，要利用能源供應寬松的機會加快能源結構調整。

　　綠色低碳是能源的發(fā)展方向，在能源供給革命中提出“建立多元供應體系”、“著力發(fā)展非煤能源”，在能源技術革命中提出“以綠色低碳為方向”，都強調了能源結構調整。

　　“十三五”規(guī)劃建議充分強調了能源的低碳發(fā)展：一是應對氣候變化成為我國能源政策的重要內容；二是順應國際上低碳化能源發(fā)展是重要的長期趨勢，也是技術競爭的新方向。

　　能源低碳化和過去傳統(tǒng)的綠色能源有重要差別，能源低碳化對化石能源特別是煤炭有具體限制，對能源結構調整有更明確要求。在化石能源中，煤炭的碳強度最高，石油其次，天然氣較低。同樣的使用效率下，天然氣碳排放比煤炭低約60%，考慮使用效率，天然氣比煤炭的碳排放可以低一倍。天然氣利用效率一般明顯高于煤炭，特別是在分散利用情況下。即使是用于集中發(fā)電，天然氣聯合循環(huán)使用效率可達55%-60%，煤炭使用效率目前還不到45%。綠色清潔能源更強調化石能源的常規(guī)污染物的減排，但煤炭清潔利用即使脫硫脫硝除塵做得很好，但很可能碳排放更多，還是高碳能源。

　　因此，堅持綠色低碳、可持續(xù)發(fā)展，不但要解決化石能源清潔利用，也要解決今后能源結構的低碳化問題，有利促進能源結構轉型，推動非化石能源利用。過去由于能源高速增長，非化石能源發(fā)展來不及滿足需求，只好依靠煤炭增長?，F在能源總體寬松，我們應該抓住機會，大幅度調整能源結構。不要陷入為煤炭找出路舍不得結構調整的怪圈。

　　促進能源系統(tǒng)優(yōu)化

　　第三個問題是，改革要提高生產率，要促進能源系統(tǒng)優(yōu)化。

　　“十三五”規(guī)劃建議提出，加快放開電力、石油、天然氣等自然壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務。這里的“放開”主要是指擴大能源領域的準入公平性。放開也不是放棄管理，必要的資質和標準還需要加強。能源領域許多環(huán)節(jié)的安全性要求很高，必須保障，比如天然氣管道需要資質，沒有資質引發(fā)爆炸事故后果很嚴重。電力供應也不能隨便中斷，部分環(huán)節(jié)技術性壟斷是必要的。只能在加強系統(tǒng)規(guī)劃、監(jiān)管準入條件和加強監(jiān)管的前提下，才能擴大市場化。

　　在我國，能源領域的規(guī)劃能力、掌控能力、通過機制引導市場的能力仍然非常不足，現在提出市場化改革并不意味著“一切放給市場”，市場放開后就可以優(yōu)化，各行業(yè)、各地能源項目無序競爭問題就能自然解決，還是要加強規(guī)劃，加強對市場引導和管制。

　　市場化改革，核心是建立有序的市場機制，在能源領域要避免盲目性的所謂自由競爭。世界各國都通過各種體制對能源項目進行審核，防止系統(tǒng)浪費。能源行業(yè)的改革，要結合能源戰(zhàn)略轉型，為實現能源系統(tǒng)優(yōu)化和轉型服務，不能“為改而改”。

　　能源發(fā)展要有長期眼光，不僅要著眼“十三五”的五年，還要提出長期發(fā)展戰(zhàn)略。“十三五”許多能源投資可能解決的是“十三五”以后的問題，所以戰(zhàn)略方向和發(fā)展路徑都要考慮能源系統(tǒng)優(yōu)化，通過長期努力實現結構合理調整，實現綠色低碳轉型。

　　目前能源領域不是投資不夠，而是投資積極性過高，投資方向優(yōu)化不夠。能源市場亟待國家合理規(guī)劃、行業(yè)自律建設、地方優(yōu)化布局。只有在這樣的治理建設下，才能放手讓市場主體充分發(fā)揮積極性。能源系統(tǒng)優(yōu)化，需做好三個方面的優(yōu)化：總量合理估算、結構合理調整、時序和空間地域優(yōu)化。

　　首先是總量和結構優(yōu)化。目前中國電力需求下降，但建設速度仍在提速，特別是到今年火電裝機或將超過5500萬千瓦，在建火電裝機量仍有近8000萬千瓦，核準達數億千瓦。造成“十三五”電力市場盲目競爭將進一步惡化，這將讓非化石能源處于非常不利的狀態(tài)。在上述情形下，應統(tǒng)一認識對“十三五”期間能源形勢的預判和分析，建議在新的變化下認真調整能源發(fā)展總量、各種能源比例的目標。規(guī)劃必須強調優(yōu)化調整。

　　“十三五”能源規(guī)劃首先要改變過去各能源行業(yè)自行“攤大餅”，搶投資擴張地盤的思路。行業(yè)自己的預測十分容易偏高。有的預測“十三五”能源消費總量達到50億噸-55億噸標煤，甚至更高。煤、油、氣、新能源各行業(yè)各自提出高發(fā)展目標。依據這個預測，能源消費增量空間還很大，煤炭總量還需進一步增加。事實上并不是如此，市場空間不足，所有能源都增加，就會造成無序競爭，原來設想的很多戰(zhàn)略目標和措施需要調整。

　　要實現到2020年和2030年非化石能源比重達到15%和20%的目標，實現能源綠色低碳化，最核心的是能源消費總量不要盲目增長，注重節(jié)能與高效。在傳統(tǒng)能源產能過剩的大環(huán)境下，“十三五”仍要強調節(jié)能。節(jié)能不僅是為了解決供應不足問題，而是關系經濟競爭力和環(huán)境問題。低碳靠終端治理很難，實現低碳首先要堅持節(jié)能優(yōu)先。在高效基礎上才有可能改變能源結構。

　　要盡快控制煤炭和煤電的建設。多地煤電發(fā)電能力過剩，應盡快停建、緩建火電，控制煤電基地建設，要積極發(fā)展相對低碳的能源替代高碳能源，天然氣可以作為向非化石能源過渡的替代能源。

　　其次是時序優(yōu)化。國家五年規(guī)劃除提出五年發(fā)展目標，還將進行中長期展望。在投資項目上，目前存在的問題是，各市場主體把五年以后甚至十年以后可能需要的能源項目紛紛提前上馬。五年規(guī)劃后的數據要增加多少，現在先增加起來，于是就加快投資建設。然而，規(guī)劃只是預測數，即使五年規(guī)劃預測的數據準確，投資提前太多也會造成災害，由于技術進步、項目建設周期短，全行業(yè)一擁而上，導致產業(yè)先過剩幾年。投資應一步步走，以后確實需要了，再建也來得及。

　　第三是空間、地域優(yōu)化。在經濟增長速度普遍放緩的現狀下，各省有搶先上項目，靠能源投資拉動經濟增長的沖動，競爭嚴重。每個省待建火電項目、可再生能源，哪有資源就上項目，事實上當地用電需求還很遠。遠期規(guī)劃曾提出建設十四個能源基地，事實上這是在高比例能源需求情況下的規(guī)劃，在當前能源增速放緩的環(huán)境下，上大量能源投資，會造成巨大浪費，經濟上很難優(yōu)化。不調整照著往下推，對產業(yè)和國民經濟發(fā)展將帶來嚴重惡果。(□ 周大地 作者系國家發(fā)改委能源研究所研究員、“十三五”國家規(guī)劃專家委員會委員)