透視改革思維：科學(xué)描繪電力體制改革藍圖

2015年3月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號，以下簡稱“9號文”），對我國新一輪電力體制改革做出了總體部署。日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》等六個電力體制改革核心配套文件（以下簡稱“配套文件”），標(biāo)志著電力體制改革進入加快推進的實施階段。這些核心配套文件，既與9號文確立的改革精神一脈相承，又分別從不同側(cè)面描繪了深化電力體制改革的施工藍圖。

檢驗電改藍圖是否可行的唯一標(biāo)準(zhǔn)是實踐；衡量電改藍圖是否科學(xué)的重要坐標(biāo)是貫穿其中的改革思維和方法。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在縱論改革大勢、擘劃改革藍圖時，反復(fù)強調(diào)改革方法的重要性，分別闡述了在改革實踐中的戰(zhàn)略思維、辯證思維、法治思維、系統(tǒng)思維、底線思維和創(chuàng)新思維，形成了改革的方法論體系。這六種改革思維，為我們衡量電改藍圖的科學(xué)性提供了坐標(biāo)系和水平儀。本文從認(rèn)識論和方法論視角，通過透視上述改革思維在電改系列核心配套文件中的具體運用，對配套文件進行解讀。

一、運用辯證思維，牽住電改的“牛鼻子”

堅持辯證思維，就是要堅持“兩點論”和“重點論”的有機統(tǒng)一，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，分清大小難易，明確輕重緩急，摸清內(nèi)在規(guī)律，找準(zhǔn)突破口，牽住“牛鼻子”。

9號文明確了電力體制改革的基本思路和方向，設(shè)計了“三放開、一獨立、三加強”的改革路徑，確立了28項重點任務(wù)，對全面深化電力體制改革做出了總體部署。落實上述重點任務(wù)，必須注重輕重緩急，避免平均用力。一些改革任務(wù)的實施，專業(yè)性強，操作性要求高，涉及主體眾多，各地實際情況差異大，具有牽一發(fā)而動全身的特點，是主要矛盾和矛盾的主要方面，自然也是重中之重的改革任務(wù)。

理順電價形成機制、推進電力市場建設(shè)、建立相對獨立的電力交易機構(gòu)、有序放開發(fā)用電計劃、推進售電側(cè)改革、加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理，正屬于重中之重的改革任務(wù)。配套文件從這六個方面精準(zhǔn)發(fā)力，抓住重中之重，扭住激活全局關(guān)鍵樞紐，為9號文作出的總體部署精確落地構(gòu)筑了關(guān)鍵性的支撐點。

二、運用戰(zhàn)略思維，謀劃電改的全局和長遠

戰(zhàn)略是全局制勝和長遠制勝的必然性，“不謀全局者，不足謀一域；不謀萬世者，不足謀一時”。戰(zhàn)略思維就是要胸懷全局，把握大勢，著眼大事。核心配套文件著眼于關(guān)乎電力體制改革全局和長遠的“大事”，深入貫徹落實9號文，進一步對電改作出了具體深層次的部署。

配套文件中明確的關(guān)乎電力體制改革全局的“大事”主要包括兩個方面：一是重大的體制變化，包括電價確定機制、電網(wǎng)營利模式、電力交易方式、電力交易機構(gòu)的組織形式等方面；二是重要的電改內(nèi)容，主要包括放開發(fā)用電計劃、放開售電側(cè)市場、優(yōu)先保障清潔能源發(fā)電、優(yōu)先保障居民用電等方面。

配套文件立足當(dāng)前，著眼長遠，注重對較長時間跨度內(nèi)的“大事”作出系統(tǒng)性安排。比如，《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》明確提出，要突出重點，著眼長遠，在研究制定具體試點方案時，要為未來解決問題留有適當(dāng)?shù)挠嗟?。《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》對未來電力市場體系的推廣融合做出了安排，提出研究制定促進全國范圍內(nèi)市場融合實施方案并推動實施，實現(xiàn)不同市場互聯(lián)互通，在全國范圍內(nèi)形成競爭充分、開放有序、健康發(fā)展的市場體系；探索在全國建立統(tǒng)一的電力期貨、衍生品市場。

此外，配套文件貫穿著先開展試點，再總結(jié)完善、逐步過渡，最后全面推開的改革實施邏輯。先行試點有利于防范風(fēng)險、積累經(jīng)驗，逐步過渡、總結(jié)完善可以降低難度、把握節(jié)奏，從而確保全面推開的順利進行，這正是立足當(dāng)前，謀劃長遠，由點及面，點面結(jié)合的戰(zhàn)略思維的具體運用體現(xiàn)。

三、運用系統(tǒng)思維，注重統(tǒng)籌推進和分類指導(dǎo)

系統(tǒng)思維的特點是立足整體謀劃，著眼關(guān)聯(lián)耦合，強調(diào)統(tǒng)籌推進，注重分類指導(dǎo)。電改核心配套文件中系統(tǒng)思維的運用集中體現(xiàn)在對改革任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對改革難點的分類指導(dǎo)兩個方面。

一是注重改革任務(wù)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。比如，按照《關(guān)于電力市場建設(shè)的實施意見》，將選擇具備條件的地區(qū)開展電力市場建設(shè)試點，用2—3年的時間建成包括中長期和現(xiàn)貨交易的電力批發(fā)市場，并在此基礎(chǔ)上，視情況豐富交易品種、擴大市場試點范圍。而對于非試點地區(qū)，則按照《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》開展市場化交易。試點地區(qū)可根據(jù)本地實際情況，另行制定有序放開發(fā)用電計劃的路徑；零售市場則按照《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》開展市場化交易。

二是注重對改革難點分類指導(dǎo)。比如，《關(guān)于電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》提出，“交易機構(gòu)可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會員制等組織形式。其中，電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制交易機構(gòu)，由電網(wǎng)企業(yè)相對控股，第三方機構(gòu)及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場主體參股。會員制交易機構(gòu)由市場主體按照相關(guān)規(guī)則組建”。《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》明確提出，分類推進交叉補貼改革，結(jié)合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼，逐步減少工商業(yè)內(nèi)部交叉補貼，妥善處理居民、農(nóng)業(yè)用戶的交叉補貼。

四、運用底線思維，劃定電改邊界

底線思維，是“有守”和“有為”的有機統(tǒng)一，也是改革“蹄疾而步穩(wěn)”的重要前提。善于運用底線思維的方法，凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭取最好的結(jié)果，才能做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權(quán)。

電力安全是國家能源安全的重要組成部分，電力產(chǎn)品是關(guān)系千家萬戶的生活必需品，這就決定了電力體制改革進程中存在兩條天然的基本底線，一是安全，二是民生。改革方案的規(guī)劃、設(shè)計和實施，必須善于運用底線思維，高度重視電力系統(tǒng)的運行安全和廣大人民的根本利益，筑牢防波堤，堅決將改革風(fēng)險阻擊在民生和安全領(lǐng)域之外。

底線思維的運用，集中體現(xiàn)在《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》對民生的保障。該意見明確提出，堅持保障民生，政府保留必要的公益性、調(diào)節(jié)性發(fā)電計劃，以確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電。在有序放開發(fā)用電計劃的過程中，充分考慮企業(yè)和社會的承受能力，保障基本公共服務(wù)的供給。常態(tài)化、精細化開展有序用電工作，有效保障供需緊張情況下居民等重點用電需求不受影響。

五、運用法治思維，規(guī)范電改秩序

在改革中運用法治思維的根本出發(fā)點和落腳點，是讓改革相關(guān)主體圍繞規(guī)則和制度推進改革。規(guī)則是法治與否的分水嶺，制度是改革秩序的定盤星。在核心配套文件中，始終貫穿著厚重的法治思維。

《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》明確提出，電價改革要制度先行，需要制定和完善輸配電成本監(jiān)審、價格管理辦法，建立健全對電網(wǎng)企業(yè)的激勵和約束機制，制度和辦法要明確、具體、可操作。

《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》提出，信用體系建設(shè)主要從三方面著手：一是建立完善市場主體評級制度；二是建立完善市場主體年度信息披露制度，推動市場主體信息披露的規(guī)范化、制度化和程序化；三是建立健全守信激勵和失信懲戒機制。

《關(guān)于電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》提出了“相對獨立，依規(guī)運行”的基本原則，強調(diào)按政府批準(zhǔn)的章程和規(guī)則組建交易機構(gòu)，市場管理委員會由市場主體按類別選派代表組成，負責(zé)研究討論交易機構(gòu)章程以及交易和運營規(guī)則；為形成規(guī)范運行的交易平臺，需要編制市場準(zhǔn)入、市場注冊、市場交易、市場合同、交易結(jié)算、信息披露等規(guī)則。

《關(guān)于推進售電側(cè)改革的指導(dǎo)意見》明確，售電公司準(zhǔn)入的首要條件是按照《公司法》，進行工商注冊；市場主體違反國家有關(guān)法律法規(guī)、嚴(yán)重違反交易規(guī)則的，須強制退出市場，列入黑名單，不得再進入市場。

六、運用創(chuàng)新思維，激發(fā)改革活力

改革既要“破”，更要“立”，創(chuàng)新是改革的題中應(yīng)有之義。電力體制改革中的根本性創(chuàng)新是制度、機制和方法的創(chuàng)新，通過創(chuàng)新，能夠有效激發(fā)改革活力。創(chuàng)新思維的運用在系列配套文件中多有體現(xiàn)。

在《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》中，強調(diào)試點方案不搞一刀切，鼓勵試點地區(qū)在遵循9號文基本原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地實際情況和市場需求，積極探索，勇于創(chuàng)新，提出針對性強的試點方案。

在《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》中，為充分包容各方意見，將區(qū)域的概念擴大，將傳統(tǒng)六大區(qū)域電網(wǎng)中的幾個總體視為“全國較大范圍的區(qū)域”，并明確在全國較大范圍內(nèi)資源優(yōu)化配置的功能主要通過北京電力交易中心和廣州電力交易中心實現(xiàn)，突破了“國家—區(qū)域”、“國家—省”兩種電力市場架構(gòu)模式的思維定式。此外，還進一步明確了輔助服務(wù)交易新機制，并將形成可再生能源參與市場競爭的新機制作為市場建設(shè)的主要任務(wù)之一，對電力市場新機制進行探索。

在《關(guān)于電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》中，提出相對獨立的交易機構(gòu)可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制和會員制，是對電力交易機構(gòu)組織形式的新突破。建立市場管理委員會，賦予國家能源局及其派出機構(gòu)和政府有關(guān)部門否決權(quán)，是對現(xiàn)有電力交易機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)上的新突破。

在《關(guān)于推進售電側(cè)改革的指導(dǎo)意見》中，明確將鼓勵改革創(chuàng)新作為一項必須堅持的基本原則，提出要整合互聯(lián)網(wǎng)、分布式發(fā)電、智能電網(wǎng)等新興技術(shù)，研究優(yōu)化煤電、天然氣、可再生能源等電源組合向用戶供電，促進電力生產(chǎn)者和消費者互動。這預(yù)示著售電側(cè)改革或?qū)⒊蔀橐l(fā)電力技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的重要支點。

通過以上解讀可以看出，綜合運用辯證思維、戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維、底線思維、法治思維和創(chuàng)新思維，為配套文件科學(xué)可行奠定了方法論和認(rèn)識論的基礎(chǔ)?？梢哉f，配套文件猶如科學(xué)描繪的電力體制改革施工藍圖，而將藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實，則是當(dāng)前推進電力體制改革的第一要務(wù)。

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